经济责任审计:审计机构-中文百科频道

演进

古代

对于财务监督，周朝已设置治事之官员，故中国政府审计，应自周朝始。在其漫长演进过程中，贯穿着两条线索：一是国家财务审计，一是官吏财务责任审计。前者通过“倾听”、“口头查询”及钩考账簿方式，检查钱粮等公共财务收支的真实性，以保护国库安全，此谓原始形态的国家财务审计；后者是通过考核官吏治绩，判断其履行财务责任中，有无经济不法、不忠于职责行为，此谓原始形态经济责任审计。

在古代审计、监察文献中，对官吏的财务受托责任审计监督，具有典型意义的记载是西周的《上计制度》，它重在稽查考核官吏，对其财经方面政绩和财务责任的审查是上计的主要内容之一。

在经济监督法典中，对官吏的财务受托责任审查记载，诸如：秦汉时期的《效律》、《上计律》，唐代的《唐会要》，清代的《钦定大清会典事例》等，都规定了考核官吏的财经治绩的具体内容和程序，及其对官吏经济不法处罚规定内容。其中，秦《效律》被视为中国古代首部有关经济处罚的专门法规；清《钦定台规》中，处罚官吏财经违法失职的律条内容广泛、细致，涵盖了赋税、仓库管理、工程营造、钱粮收支等多个领域的稽查和处罚规定，根据法典，查处官吏经济不法和不忠于职责行为，如唐代自一般官吏至宰相均有其实例，审计、监察官吏也不例外。

中国古代经济责任审计，其根本目的是为维护皇权及君主专制。但由于审计客体是各级官吏，它对于封建社会的制衡、治官具有一定效能，在客观上有助于发挥政权机构的职能、提高官吏素质，改善吏治，缓解阶级矛盾，维持社会稳定。由于它的实施完全依赖于皇权，故此具有一定局限性。它能否发挥作用，取决于皇帝的政治素质，取决于当代的政局和阶级力量的对比。

近代

（1）晚清时期（1840—1911年）。

清政府为维持即将崩溃的王朝，曾借助监察、审计（包括财务责任审计）手段惩办了一批贪赃枉法的官吏，同时，伴随着帝国主义势力入侵而出现的某些具有近代资产阶级性质的新制（包括审计制度），但终究无法从根本上扭转吏治腐败局面。历时两千多年的对官吏财务责任审计和其他监督手段一样，在资本主义国家商品、大炮进攻面前，已无能为力而走到了尽头。

（2）中华民国时期（1912—1949年）。

内战、革命、帝国主义军事、政治侵略以及经济、社会、知识文化等领域的变化与发展，是这个时期经济责任审计直面的社会大环境。

这个时期，国家审计制度，随着西方国家政体组织形式引入，进行了一些改良，无论哪届政权，都有独立审计机构（隶属关系不时变化）、独立审计人员及法律条文，审计实践大体沿袭古代审计的轨迹，一是审“事”，以岁入岁出的财务审计为基本审计形态；一是审“人”，对官吏的财务责任审计。呈然，变化了的政治环境赋予经济责任审计新的内涵，经济责任审计的特点变得显著。

① 经济责任审计特点

孙中山先生的监察权思想，是这个时期经济责任审计监督的重要理论依据。其要点：监察的核心是弹劾，监察权就是弹劾权。1923年后，正式使用监察权概念，1924年提出监察权是政府五个职权（行政、立法、司法、考试、监察）之一的观点，并以此建立权力制衡机制。行政监察是对官吏的监督和失职行为的惩办，其监察方式有质问、弹劾、查办和建议。审计监督根据其建制的隶属关系（或监审合一或独立建制）行使对政府岁入岁出财政财务活动的审核、对国家机关工作人员财务责任审计；

经济责任审计是以控制官吏的资财管理权为直接目的；

经济责任审计客体范围涵盖政权机关整个公务人员，在实施过程中，往往以政府高层官吏为重点；

对离任官吏财务责任审计，是这个时期审计监督的主要内容；

经济责任审计以监督制度形式由法律条文确认下来。在1938年的《审计法》规定：“各机关人员对于财务上行为应负之责任，非经审计机关审查决定，不得解除。”

②经济责任审计实施概要

以如下三个政权为例：

南方革命政府时期

这个时期，审计机关对离任尚未解脱财务责任的高层官吏，重点管钱管物的主要官吏，任职内所管理的财务账目进行审计。诸如以下典型被审计者：审计局局长刘纪文，财政部部长叶恭绰，财政部局长王棠，会计司司长黄降生，禁烟督办鲁涤平。

经济责任审计对当时南方革命政权的廉政建设起到积极作用。

国民政府监察院时期

这个时期的经济责任审计也限于官吏的离任审计。典型被审计者如是：财政部部长古应芳，会计司司长余和鸿，广东筹晌总局总办韦一新，北江商运局局长韦荣熙，惩吏院主席委员邓泽如，大理院长林朔。

国民政府时期

这个时期，在经济责任审计实施中的典型案例，要数对教育部部长王世杰任职内经管经费使用情况审计。文献记载，先后审计两年时间，王世杰离任审计才告结束。

这个时期的经济责任审计，对揭露官吏中的经济不法、不经济和不忠于职责行为，改善财务管理，起到一定作用。然而，随着国民党政权丧败，官吏离任之财务责任审计留流于形式。

现行

新中国的诞生，标志着中国近代史的结束。经济责任审计随着审计没有独立建制而寓于监察之中。

1949年11月，在政务院（后改为国务院）设人民监察委员会，这是国家行政监察、经济监督和党政风纪为一体的监督机构。接受及处理人民和人民团体对各级国家机关和各种公务人员违纪、失职（涵盖财务经济）行为的控告，是人民监察委员会主要任务之一。

1954年9月，第一届全国人民代表大会决定改人民监察委员会为监察部，隶属国务院。在其后的历史时期，经济责任审计随着监察体制变化，经历了曲折发展进程。

20世纪80年代中期至90年代中期的经济责任审计

1983年9月，中华人民共和国审计署成立。

1985年起，中国政府审计机关开始探索并开展了经济责任审计试点。审计客体是国有企业的厂长（经理），内容是其离任经济责任，包括任期目标，所在单位同期年终决算和财务收支及经济效益。审计依据的法规条文有《全民所有制工业企业厂长工作条例》。它规定厂长（经理）离任前，企业主管部门可以提请审计机关对其进行经济责任审计。《关于开展厂长离任经济责任审计工作几个问题通知》对审计范围、内容、程序作了原则规定。它对经济责任审计有序开展，起了积极作用。

厂长（经理）离任经济责任审计对于当时建立对厂长（经理）可信程度和提高国有企业经营管理水平，增强其责任感，从而优化厂长负责制，都起到一定作用。

20世纪90年代末至21世纪初的经济责任审计

这个时期，经济责任审计发生了重大变化。

（1）职能作用范围逐步扩大。

从20世纪90年代后期，经济责任审计客体逐步由国有企业厂长（经理）离任审计扩大到政权机关的党政领导干部。

目前，全国县以下党政领导干部和国有企业（包括国有控股企业）领导人离任经济责任审计全面实施；部门和单位内部管理领导干部的离任经济责任审计也逐步推开，80%的中央单位开展了经济责任审计。

全国县以上党政领导干部经济责任审计试点不断扩大，有31个省、97%的地（市）都逐步推开试点。共有24000名领导干部接受了审计，其中县处级干部23000名，地厅级干部1063名。（2004年11月全国经济责任审计工作会议报导）

最高审计机关对4名省部级党政领导干部进行了经济责任审计试点。地方审计机关中的领导干部也入围，接受审计的有审计厅长、地（市）审计局局长和县审计局局长共268人。（2004年11月全国经济责任审计工作会议报导）

（2）在政府审计机构框架内，设立了独立审计建制。

据不完全统计，全国31省（市、区）87%的地（市）、77%的县（市）共建立经济责任审计专职机构4252个，配备专职审计人8675名。并相继制定了比较规范的工作运行制度。（2004年全国经济责任审计工作会议报导）

（3）设立了指导、协调机构。

经济责任审计工作联席会议办公室于2000年3月在北京设立。其成员单位由中共中央纪律委员会、中共中央组织部、国家监察部、国家人事部、中华人民共和国审计署、国家资产管理委员会组成。联席会议牵头单位为中纪委和审计署。在审计署设立联席会议办公室。地方政权机关中，全国有12个省、339个市（地）、1995年县（市）成立了经济责任审计工作领导小组。

联席会议和领导小组在指导、检查、协调经济责任审计工作，推动其发展，都起了举足轻重的作用，也为在中国形成监督合力机制奠定了基础。

审计对象

党政主要领导干部经济责任审计的对象包括：第一，地方各级党委、政府、审判机关、检察机关的正职领导干部或者主持工作一年以上的副职领导干部；第二，中央和地方各级党政工作部门、事业单位和人民团体等单位的正职领导干部或者主持工作一年以上的副职领导干部；上级领导干部兼任部门、单位的正职领导干部，且不实际履行经济责任时，实际负责本部门、本单位常务工作的副职领导干部。

国有企业领导人员经济责任审计的对象包括国有和国有控股企业（含国有和国有控股金融企业）的法定代表人。

服务内容

经济责任审计的服务内容主要包括财务基础审计、经营绩效评价和经济责任评价三个方面。

职能

经济责任审计是审计主体对审计客体——特定受托者履行财务责任或绩效责任情况的监督活动。监督是经济责任审计的基本职能。对特定受托者完成财务责任或绩效责任情况评价或鉴证，是经济责任审计派生职能，是审计监督的另一种形式。监督、评价、鉴证三种职能相辅相成，反映并取决于审计质的规定性，监督职能是审计本质，同时，具备了评价和鉴证职能，才能更好地发挥其监督职能作用。

目的

在中国实行经济责任审计，旨在通过审计特定受托者的财务责任或绩效责任，判断其对受托责任履行情况如何，看其是否值得继续信赖，解除其财务责任或绩效责任，或确认特定受托者的经济不法、或不经济、不忠于职务的行为；旨在通过审核财务责任或绩效责任，促使特定受托者确保委托者的财产安全，创造高额回报率和高效管理水平；旨在为特定受托者提供实绩证明，为委托者提供客观公正的审计结论，作为特定受托责任人升迁和奖惩的依据。

这里所说的委托者，不是现代一般意义上的委托者，而是特定委托者，它可以是高一级政权机构或高一级管理当局，也可以是不同层次的政权机构或管理当局。

审计组织

建立经济责任审计工作联席会议制度。联席会议由纪检、组织、审计、监察、人力资源和社会保障、国有资产监督管理等部门组成。

联席会议下设办公室，与同级审计机关内设的经济责任审计机构合署办公，负责日常工作。联席会议办公室主任为同级审计机关的副职领导或者同职级领导。

指导原则

2002年8月，全国审计工作座谈会上提出了经济责任审计工作的“积极稳妥、量力而行、提高质量、防范风险”的指导原则。该指导原则是当前和今后一段时期经济责任审计工作应当遵循的基本工作原则。

积极稳妥是总的要求，量力而行、提高质量、防范风险是这一总要求的具体体现。量力而行是工作方法，也是提高质量、防范风险的前提；提高质量、防范风险是量力而行的落脚点。提高质量与防范风险相辅相成，质量越高，风险越小。提高质量是防范风险的重要一环，防范风险要在提高质量上下功夫。消极地防范风险，缩手缩脚，无所作为，审计质量也难以保证，不仅防范不了风险，反过来还会加大风险。