官员财产申报:防止官员贪污腐败的措施-中文百科频道

简介

“官员财产申报”是一种防止官员贪污腐败的措施，是反腐倡廉的制度保障。官员财产申报制度最早起源于1766年瑞典的一项家庭财产收入申报制度，该制度被称为“阳光法案”。这个制度一直被延续下来，并被世界许多国家借鉴，成为极具约束力的反腐机制。由于其反腐效果被实施该制度的众多国家所验证，所以至20世纪80年代后逐渐为大多数国家所采用并完善。1883年英国议会通过的《净化选举防止腐败法》，是世界上第一部有关财产申报的法律。

各国制度

瑞典

瑞典是世界上最早实行官员财产申报制度的国家，早在1766年，瑞典公民就取得了查阅所有官员财产和纳税状况的权利，任何公民都有权查看任何公务员包括首相在内的财产及纳税清单，这个制度一直延续下来。并且，财产公示的范围已经扩大到公共团体，王室成员也已纳入监管范围。瑞典官员甚至自嘲自己是在“赤裸生活的国家”。

英国

作为对财产申报立法最早的国家，英国的规定强调的是诚实而非惩罚。1883年，英国议会通过了世界首部关于财产申报的法律《净化选举防止腐败法》。法律规定，如果官员个人财产与其正常收入之间存在差距，就必须作出解释和说明。如不能提供合法所得的证据，就会被认定为灰色收入，进而被治罪。英国官员分为议会议员和公务员两类。在英国，议员实行收入状况披露制度，只要把各种收入、福利和形形色色的好处摆在明处，就是法律允许的，否则就是违法的。在申报中必须写清如下收入：工资、奖金、津贴、补贴、福利和免费旅游等好处，从事咨询、写作、讲学等活动的所得以及协助进行经营活动的所得等。

1998年，时任英国议员及贸工部大臣的彼得·曼德尔森被查出隐瞒了曾用无息贷款买豪宅的事。铁证面前，他被迫卖了房子又辞了职。1992年，时任英国国家遗产委员会秘书长的大卫·梅乐尔被查出接受了西班牙南部的一次免费旅行，而被迫辞职。

对于英国公务员来说，需将因职务关系收取利益集团的任何实物或好处如实告之雇主，否则会被视为违反就业法，轻则丢饭碗，重则被刑事起诉。不过法律规定也有人性化的一面。例如，英国政府官员申报财产和收入只限于本人，而其子女、配偶、父母和其他亲属的收入和财产则不需要申报。这是因为，在英国民众看来，亲属的财产具有隐私权。此外，英国公务员利用非工作时间赚取的财产，包括投资产生的股息、红利、房产租金收入等都被看作合法收入。

美国

作为世界头号发达国家的美国，早在1978年便开始实行官员财产申报制度。当年由美国国会通过的《政府行为道德法》明确规定，行政、司法、立法部门的官员，必须公开本人、配偶及子女的财产状况，并按规定程序提交财产状况的书面报告。1985年，美国国会又通过了《众议院议员和雇员道德准则》，对众议员及雇员家庭财产的申报做出更为详细的规定。

美国财产申报制度规定所有官员必须如实填写财产申报表格。他们填的表格也会由联邦政府道德署收存，随时接受公众查询和监督。日后一旦出现拒不申报、谎报、漏报、无故拖延申报的现象，轻则会被处罚款，重则要吃官司、坐牢。

美国前众议院议长詹姆士·赖特曾因财产申报问题被制裁。1989年，赖特被有关部门发现共有69次违反法规，包括超规定收取讲课费、其妻子超额收取别人赠送的礼品等。违规行为被公诸于众后，赖特被迫宣布辞职，成为美国首名因财产申报问题引咎辞职的众议院议长。

美国的财产申报制度还对申报人提出了债务申报的规定。规定申报人必须申报本人及其配偶和抚养子女任何超过1万美元的债务。这些债务包括各种贷款。

韩国

在亚洲国家里，韩国的反腐败力度相当大，其财产申报制度也最有代表性。韩国的财产申报制度是1981年出台的，名为《公职人员伦理法》，由全斗焕政府制定颁布。

1980年到1993年间，韩国的政局由全斗焕和卢泰愚两人相继掌控。10多年间，二人做了不少违背原则之事。1995年，两人因为募集、侵吞秘密政治资金而被捕，成为韩国历史上第一位与第二位接受法庭审判的前国家元首。1997年8月，首尔地方法院判处全斗焕死刑、卢泰愚徒刑22年6个月。上诉后二人分别减刑为无期徒刑与17年有期徒刑。

新加坡

新加坡在高薪养廉的背后，是近乎苛刻的反腐体系，比起英国宽松的监管，新加坡的规定更为深入，从基层公务员到首相，都在财产申报范围内。新加坡的《公务员纪律条例》中明文规定，不能接受公众人士的礼物和款待；因公务接受的礼品必须如实报告，礼品价值超过50新元必须交公，否则将视同贪贿而受到严惩。也正是因为如此，新加坡以“清廉”享誉全球。

墨西哥

墨西哥20世纪七八十年代实施的《财产申报法》规定，在政府机构工作的从科长到总统的各级官员，都要定期主动进行家庭财产申报，对易于产生腐败的海关、移民、税务、工程项目管理人员等，也要进行登记。

墨西哥于2002年6月10日通过《信息公开法》，规定所有墨西哥公民有权监督国家公务员的收入状况，以杜绝腐败现象。墨西哥开通网站，供公务员公开申报。《信息公开法》通过后的第7天，因未能及时申报财产，约1万名公务员受到处罚，引发朝野震动。其财产申报制的成功实践，引起世界各国纷纷仿效。

俄罗斯

2013年4月1日是俄罗斯政府高级官员递交个人收入和支出申报表原定的最后期限，俄罗斯总统普京以及总理梅德韦杰夫都已如期申报了2012年的收入状况。普京此前在“全俄人民阵线”会议上强调，“要用烧红的铁烧尽腐败”，以示反腐决心。作为反腐重要一步，俄罗斯联邦官员必须每年进行财产申报，所有申报表将被公诸于众。不过，由于还有相当一部分官员尚未递交收入与支出申报材料，普京2013年4月2日签署命令，将申报最后期限从4月1日推迟至7月1日，并宣布拒绝申报财产者将被解除公职。

其他

新加坡、韩国、俄罗斯、尼日利亚等国也都不约而同地实施了财产申报制度。

财产申报制犹如一把利刃，直刺腐败者的要害，为推动各国的廉政建设、净化社会风气起到了不可低估的作用。美国在实行家庭财产申报制后，因巨额财产来历不明而受处理的大小官员不计其数，其中影响最大的是众议院议长赖特违反道德法规案。1989年赖特因在过去10年间先后69次违反国会对议员财产收入的法规而被迫辞职，成为200多年来美国第一个违法贪财而被迫辞职的众议院议长。墨西哥《信息公开法》通过后的第7天，1万名因未能及时申报财产的公务员受到处罚。韩国在1993年宣布实行《金融实名制》之后，1个月内包括韩国大法院法官在内的一大批高官先后辞职。

中国发展

内地

中国的官员财产申报制度从20世纪80年代末开始逐步建立。

1987年，时任全国人大常委会秘书长、法制工作委员会主任的王汉斌明确提出:“我国对国家工作人员是否建立申报财产制度问题，需在其他有关法律中研究解决。”

1988年，国务院监察部会同法制局起草了《国家行政工作人员报告财产和收入的规定草案》。

1994年，第八届全国人大常委会将《财产申报法》正式列入立法规划，但未能实际进入立法程序。

1995年4月20日，中共中央办公厅、国务院办公厅联合发布了《关于党政机关县（处）级以上领导干部收入申报的规定》。

1997年，出台《关于领导干部报告个人重大事项的规定》。

2000年，中纪委决定在省部级现职领导干部中首先实行家庭财产报告制度。

2001年，中纪委和中组部联合发布《关于省部级现职领导干部报告家庭财产的规定（试行）》。

2004年，在第十五次人大常委会会议上，将财产申报制度写入公务员法问题列入了议题。

2005年4月27日，《中华人民共和国公务员法》在十届全国人大常委会第十五次会议上获得通过，并于2006年1月1日起开始实行，但未能就官员财产公布作出明确规定。

2006年，出台《关于党员领导干部报告个人有关事项的规定》作为重要的党内法规颁布实施。；当年“两会”上，全国人大代表韩德云提交《关于建立公务员财产申报法》的议案，此后连续七年（截至2012年），他每年参加全国人民代表大会，均会提出关于建议官员财产申报制度的议案。

2007年，国务院常务会议于1月份通过《政府信息公开条例》，也未将官员的财产等个人情况列为政府必须主动公开的信息；9月份国家预防腐败局正式挂牌，有关人士曾表示：“正在抓紧研究财产申报制度，在适当时候将建立财产申报制度。”

2008年1月20日，国家统计局原局长李成瑞、北大教授巩献田等50多位退休高官和学者联名，向全国人大、全国政协等国家机关提出“关于尽快制定《县处级以上公职人员财产申报公布法》的建议书”；5月25日，阿勒泰地区纪委出台一份名为《县（处）级领导干部财产申报规定（试行）》的文件，规定全地区县（处）级以上官员都要申报财产。

2009年1月1日起，新疆阿勒泰地区率先在全国试行官员财产申报制度。随后，浙江慈溪、湖南浏阳、宁夏银川和青铜峡等地，也陆续开展了包括官员财产申报、公示在内的领导干部个人事项公开试点。

2009年9月，《中共中央关于加强和改进新形势下党的建设若干重大问题的决定》发布，把住房、投资、配偶子女从业等情况列入党员领导干部报告个人事项内容。加强对配偶子女均已移居国（境）外的公职人员的管理。

2010年7月11日，中共中央办公厅和国务院办公厅印发了《关于领导干部报告个人有关事项的规定》。和此前版本相比，此次规定新增了住房、股票投资以及子女海外工作和投资的内容，且将监督范围从处级以上干部扩展到副处级以上干部。

台湾

台湾立法院于2005年12月6日制定了政府资讯公开法，同年12月28日公布生效；于1993年6月15日制定了公职人员财产申报法，同年7月2日公布生效。

香港

香港没有立法规定公开政府资料。1995年3月，香港政府制定了一套公开资料守则，以公务员管理规章的形式，要求表列的政府部门设立公开资料主任，向市民提供政务资料。

澳门

澳门自20世纪90年代开始实施公务员财产申报制度，他们的配偶也要申报财产。不申报或故意不实申报者可以处以刑事处罚，比香港、欧美等地的行政处罚更为严厉。不过官员所申报的财产资料不公开。崔世安就任澳门特首之后，提出阳光政府理念，财产申报制度开始透明化进程。2012年初，在澳门立法会的一般性讨论上，官员财产公开的法案获出席议员全票通过。澳门所有副局级以上官员从2013年起将公开自己的财产状况，接受公众检视。

中国政策

总述介绍

1994年，第八届全国人大常委会就将《财产申报法》正式列入立法规划。1995年4月20日，中共中央办公厅、国务院办公厅联合发布了《关于党政机关县(处)级以上领导干部收入申报的规定》。

2006年8月29日，中共中央召开政治局会议，研究党员领导干部个人有关事项的规定，《关于党员领导干部报告个人有关事项的规定》(以下简称《有关事项规定》)作为重要的党内法规将颁布实施。中国关于党员领导干部报告个人有关事项的规定，实质上就是借鉴、采纳世界上通行的“官员财产申报制度”。

《有关事项规定》应该针对原有规定存在的缺陷和不足，注重解决以下几个问题：

申报范围

领导干部所申报的财产，必须比较全面、准确地反映申报者及其家庭成员的财产状况。按照以往规定，申报的种类和人员范围过窄，如1995年《关于党政机关县（处）级以上领导干部收入申报的规定》，申报的内容只是强调“个人收入”，很容易给规避申报者以可乘之机。新的规定强调，申报的财产范围应当包括动产和不动产、债权和债务；申报的对象范围，既包括领导干部本人，也包括财产申报者的近亲属（父母、岳父母、妻子、子女以及与其共同生活的其他家庭成员）的财产，防止一些官员通过转移非法财产给其父母、未成年子女的方式来逃脱监控。

受理机构

按照以往规定，党员领导干部报告个人重大事项一般要求向各自单位的组织人事部门、纪检、监察机构报告，同时报上级人事部门、纪检、监察机构备案。

这就形成这样一个错综复杂的关系：一个本该受到监督的领导者，却同时又是监督他的同单位组织人事部门、同级纪检、监察机构的顶头上司，其监督的有效性可想而知。要克服这一不足，需要建立一个规范的、独立的受理报告的机构，或者改变同级纪检、监察机构的隶属关系。

扩大程度

按照以往规定，党员领导干部在把个人重大事项报告给组织后，只有少数领导知情，对其余的人则一概不予公开。其实，应该根据党员领导干部的公众化程度确定公开的范围，公众化程度高的实行完全的公开，公众化程度低的实行限制性公开。

例如，美国的财产申报制度就分为公开申报和秘密申报两大类。所谓公开申报，是指个人财产报告要向社会公开，任何公民均可查看或复印。大约有2.5万名高级官员和雇员要公开申报。秘密申报的材料则有限制地公开，由各单位内部掌握，适用于大约25万名政府中、下级官员和雇员。但是，如果申报者的财产申报有问题，有关司法机关调阅其申报资料的，则不在此限。

监督与惩处

实现官员财产公布的困难

从理论和实践相结合的角度说，为了不使党员领导干部重大事项报告制度流于形式，必须有一个让瞒报、漏报或不报者承担相应后果的“制度保障设计”。只有法规具有威慑力了，才能让党员领导干部申报的内容真实可靠。

官员财产申报处于胶着状态

官员财产申报、公示的制度建设目前处于一种胶着状态中：对这一制度本身的意义基本没有争议，但对推出时机和实施举措，仍缺少共识。而且官员财产申报也面临着核查困难、官员抵触、涉及面广等难题有待继续梳理。

核查困难

有关部门负责人告诉记者，在一系列技术条件不完善的情况下，若想对申报的财产进行准确核查，难度几乎相当于对申报者立案调查，以“有罪推定”的方式逐一核查是不实际的。

综合来看，造成核查难题的因素大致有：一是金融实名制覆盖不了现金交易。二是身份信息仍需更加准确。三是不动产登记制度不完备。四是境外资产、珠宝、古董等财产的底数，现有技术与配套制度更不能轻易摸清。五是信用意识缺失。

心理抵触

多次为官员财产申报求法的十届全国人大代表王全杰曾作过一项调查，称接受调查的官员97%对“官员财产申报”持反对意见。

大部分受访人士表示，腐败的官员肯定反对公开自己的财产，即使申报也一定瞒报。这一点不辨自明。而大部分官员都是清清白白做事的，不过，出于种种考虑，也会在心理上有一些抵触。对这一“革自己命”的制度，“很难想象有多少人愿意给自己套上紧箍咒。”

家属障碍

官员财产申报的复杂性之一为“涉及面广”，即牵涉到家属、近亲。全国人大代表、沈阳市人大常委会主任赵长义认为，从我国的国情看，公务员个人财产与其家庭财产相互融合，二者界限难以区分。如何确保公务员申报财产又不侵犯其他公民的私有财产权，是必须要考虑的一个重要问题。

港澳台地区

1993年7月2日，台湾公布“公职人员财产申报法”，同年9月实施，2008年有过一次修正。该法规定：“公职人员应于就（到）职三个月内申报财产，每年并定期申报一次。同一申报年度已办理就（到）职申报者，免为该年度之定期申报。”

1998年9月，香港官员的财产申报制度推行，政府高官及副手、行政会议成员等都要申报，部分高官配偶还要申报职业

2013年10月19日，澳门特区政府全力打造阳光政府形象，澳门终审法院在其网站首次公布了被称作“阳光法”的《财产及利益申报法律制度》，包括行政长官、主要官员、行政会成员、立法会议员、司法官及各局级官员等400人已申报财产。

申报表格短

2014年4月5日，广东省某央企机构的副处级干部说，财产申报表格太短，申报人无法如实填写，比如申报房产信息，表格仅设置3到4行可填住房数量。“不知道怎么填，干脆就填一处”。

房产多处，却最多能写三四套。这不是逼人作假吗？申报表格太短只不过是一种忽悠民意的借口，这恰恰是不引入公众监督的恶果。形式太假，也可能乱了事实的真。这也是以假乱真的含义吧。

制度意义

这些举措，对于防范官员隐瞒实情、欺骗公众等损害民众利益的行为应该说具有一定的积极意义，至少是对“官员无隐私”认识深化的表现，但由于不对公众公布，显然不能满足公众的知情权，这在一定程度上，还不能发挥出官员隐私具有公共意义的作用。官员的财产状况、婚姻状况、家庭成员从业状况没有依照一定的方式向社会公开，从而使得权力寻租的灰色空间并没有减少。

中央纪委副书记刘锡荣在谈到对官员监督存在的问题时认为：“上级监督下级太远，同级监督同级太软，下级监督上级太难，组织监督时间太短，纪委监督为时太晚。凡此种种，都说明立法机构的主动作为，在缩减官员灰色隐私空间上大有可为。”世界各国反腐经验表明，领导干部财产若不向公众公开，廉政监督将可能成为一句空话。如果财产申报制度比较完善，将官员申报的财产对外公开，可以设想，一旦有干部出现正当收入与消费水平严重不符的情况，相关部门就可以立即要求申报人作出解释，这样或许可以使不少腐败官员悬崖勒马。

官员隐私涉及范围很广，而中国的法律并无清晰明确的界定，一直局限于纪律层面，没有上升至法律层面，以至于在2006年，某省会城市的市民表示“非常想知道市长的年收入”时，该市法制局长却表示：“市长的年收入属于个人隐私，无须向社会公众公开”。2005年4月十届全国人大常委会第十五次会议通过的《公务员法》，未能就官员财产公布作出明确规定；2007年1月国务院常务会议通过的《政府信息公开条例》，也未将官员的财产等个人情况列为政府必须主动公开的信息。这就意味着，政府对官员的财产等情况严格保密，从而令公众对官员的财产无从知晓与监督，因为从法律的角度而言，官员不公开个人财产收入，至少并未直接违法。

西北政法大学教授王士伟认为，尽管各国在有关官员提交的财产申报书是否向公众进行公开问题上，做法各有不同。比如美国强调了申报书一定要予以公开，提交的申报书在6年里允许要求检查的任何人对该申报书进行检查，或者要求得到一份副本。而法国的做法则是接受财产申报书的委员会——包括最高行政法院副院长、最高法院首席院长和审计院首席院长，每隔3年发表一份公告，公告只对财产申报内容做出评价而不公开申报书的具体细节。但是，官员家庭财产收入必须进行申报，使之处于公众监督之下的核心理念则是一致的。“而目前中国应该做的就是要加快财产收入申报制度的立法进程，使之早日纳入法制化的轨道之中。”