政府債務:政府調控經濟運行的一種特殊分配方式-中文百科頻道

産生發展

政府債務作為财政範疇具有悠久的曆史。公債制度是在私債的基礎上發展和演變而來的，産生于奴隸社會。到了封建社會，借債規模有所擴大，但發展十分緩慢。公債的快速發展是在商品經濟和信用經濟高度發達的資本主義社會。今天，幾乎所有國家都将公債作為政府籌集财政資金的重要形式和發展經濟的重要杠杆。

美國公債

美國公債最早起源于美國建國初期大陸會議發行的戰争公債。1789年聯邦政府成立後，把以前的内外債連同未付利息一起，都按票面價值換成了聯邦政府長期國債，總金額約為0.75億美元。此後，由于20世紀30年代的世界經濟危機，在凱恩斯宏觀經濟思想的影響下，美國總統羅斯福實行“新政”，采取赤字政策刺激經濟複蘇，大量發行公債彌補财政赤字，再加上美國參加第二次世界大戰支付了巨額的軍費，到1946年，美國公債總額達2694億美元。

二戰後，美國公債除少數年份有所下降以外，從總的來說，其數額是呈不斷增加的趨勢，而且增加的速度越來越快。1950年美國公債為2567億美元，1960年為2900億美元，1970年為3826億美元，1980年為9307億美元。進入20世紀80年代以來，美國公債增加更為迅速。50年代年平均增加1.1%，60年代年平均增加4.7%,70年代平均增加14%，而1981-1985年則每年平均以19.28%的速度遞增。到目前為止，美國公債已突破了3萬億美元。

日本公債

日本公債比美國公債的發展史短得多，它隻是30多年來的産物。1965年日本發生了戰後第五次經濟危機，工礦業生産連續下降，稅收減少，财政出現赤字，日本政府不得不第一次發行了少量的公債。至此，日本由實行傳統的均衡财政政策轉為實行凱恩斯主義的赤字财政政策。1966年，日本開始發行國家建設公債。

1972年以前，日本公債的償還期一般為7年。

1973年後延長為10年。自1974年以來，日本經濟受到世界石油危機的沖擊，民間資本支出急劇減少。為擴大政府支出，增加社會有效需求，日本政府開始大量發行赤字公債，進入了“财政主導經濟時期”。公債利息支出仍然是日本政府财政支出中的主要項目。

2015年4月9日，日本國會正式通過了政府提出的2015年度财政預算，這一總額為96.3萬億日元的預算成為日本曆年額度最高的預算，其中的近四成将依賴政府債務。

據《朝日新聞》報道，剛剛獲得通過的2015年财政預算中的54.5萬億日元來自稅收，日本企業業績得以改善使得日本稅收創下1991年度以來的新高。與此同時，新增國債的發行額與2014年度相比減少4.4萬億日元。

日本預算赤字将有望實現财政再建的預定目标，即預算赤字相比2010年度減少一半。但是因為政府債務總額持續增長，2015年度末将達到1035萬億日元，與2014年度相比增加26萬億日元。

日本2015年度财政預算中社會保障相關預算為31.5萬億日元，連續2年超過30萬億。此外，防務預算和公共事業預算自安倍政權上台以來已連續3年增加，而用于沖繩地方發展的支出在減少。

演進

新中國成立以後，我國政府債券的發展經曆了“50年代的發展，60年代的低落，70年代的複蘇，80-90年代的興起”這樣一個曆史發展階段。

新中國建立初期，我國面臨着舊中國遺留的生産凋敝、貿易萎縮、交通阻塞、失業嚴重、惡性通貨膨脹的局面，為保證仍在進行的革命戰争的需要和恢複發展國民經濟，我國政府先後發行了總價值約為302億元的“人民勝利折實公債”和大約3546億元的“國家經濟建設公債”。這一時期我國政府還通過向國外借款籌措資金，外債金額大約為51.62億元。到了1958年,在“左”的思想指導下，我國不僅完全否定了利用外資的意義，拒絕接受外援，而且也全盤否定了内債。從1959年到1980長達22年中，我國沒有發行過任何内債，并以罕見的速度在1964年提前還清全部外債，1968年全部還清内債，使我國成為一個既無内債，又無外債的國家。

進入20世紀80年代，随着經濟體制改革和對外開放，國民經濟的收入分配格局發生了較大變化。政府财政集中的資金占國民收入的比重有所下降，企業和地方能支配的資金有較大幅度的增長，城鄉居民個人收入增長較快，銀行資金來源大量增加。這些變化使得中央政府财政收入無法滿足财政支出的要求，财政開始出現赤字。

政府為改變财政困難局面，決定重新向國内外發行政府債券。1993年以前，我國政府發行債券的規模并不很大，主要原因在于中央政府在發債的同時還可以通過向中央銀行透支和借款來彌補财政赤字。1994年國家為理順财政銀行關系，根除通貨膨脹和财政赤字的直接聯系，正式規定了财政部不得向中央銀行透支借款，政府入不敷出的差額隻能通過發行公債彌補。從此，發行公債就成為政府彌補财政赤字和還本付息的唯一手段，由此導緻公債發行規模的迅速擴大，1994年首次突破1000億元大關，發行額為1028.57億元，2001年公債發行規模已達4483.53億元。①政府債務已成為影響今後我國國民經濟發展不可忽視的重要因素。

特點

政府債務是一個特殊的财政範疇和信用範疇。它首先是一種非經常性的政府财政收入，政府發行債券或借款的目的是籌集資金，這意味着政府可支配資金的增加。但政府債券的發行必須遵循信用原則：有借有還。政府債務具有償還性，又是一種預期的政府支出，這一特點和無償性的稅收是不同的。政府債券的擔保物是政府信譽，因此也常被稱為“金邊債券”。

分類

政府債務按不同的分類方法進行劃分通常有以下種類：

按償還期限

按償還期限劃分，可分為短期、中期和長期公債。

所謂短期、中期、長期并無絕對的劃分标準。一般而言，1年以内到期的債券為短期公債，1-10年到期的為中期公債，10年以上到期為長期公債。其中，中期公債在各國政府發行的公債中占有較大比重。

按發行地域

按發行地域劃分，可分為内債和外債。

政府内債是指國家在本國境内發行的債券。一般來說，政府内債是以本國居民和企事業單位認購為主，内債的發行及還本付息也以本國貨币進行，但也不排除外國居民在本國境内購買公債的可能性，同時，政府也可以用外币發行國内公債。因此，隻要本國政府在本國境内發行的公債，不管其發行對象是否為本國居民，也不管其發行的貨币單位是否以本國貨币計量，都為國内公債。

政府外債是指政府在國外的借款及在國外發行的公債。外債的債權人多為外國政府、國際金融組織和外國公民，也不否定本國僑民在居住國購買本國在國外發行的公債券的可能性。外債的發行及還本付息須以外币支付。外債的發行可以彌補國内資金短缺，加快國内經濟的發展速度。

按發行的方式

可分為強制公債和自願公債。

強制公債是國家憑借其政治權利，按照規定的計量标準，強制居民或團體購買的公債。這類公債一般是在戰争時期或财政經濟出現異常困難的情況下，或為推行特定政策實現某一特定目标時才采用的。

自願公債是政府按照信用原則發行的由居民或團體自願認購的公債。其購買量由居民或團體自行确定，政府不做任何限定，這種公債容易被國民接受，且不會引起負作用。

按發行對象

可分為貨币公債、實物公債和折實公債。

貨币公債是以貨币為發行對象的公債，又可以分為以本國貨币發行的本币公債和以外國貨币發行的外币公債。在商品貨币經濟比較發達和币值穩定的情況下，一般都采用貨币公債形式，便于計算、發行和管理。

實物公債是以實物為發行對象的公債。一般是在商品貨币經濟不發達或币值不穩定的情況下采用的公債種類。

折實公債是介于貨币公債和實物公債之間的公債類型。它是在币值不穩定的情況下，為了抵消币值下降對債權人利益的損害，而采用按特定量的實物來加以折算的辦法。但從本質上看仍屬貨币公債，因為這使公債在發行時是以當時的貨币發行的，還本付息也以貨币兌付。

按發行主體

可分為中央公債和地方公債。

中央公債是由中央政府發行與償還的債務，也稱作國債。國債收入列入中央預算，由中央政府安排支出和使用，還本付息也由中央政府承擔，用于實現中央政府的職能。

地方公債是由地方政府發行和償還的債務。債務收入列入地方預算，由地方政府安排使用，還本付息也由地方政府承擔，地方公債的發行範圍并不局限于本地區。

2015年起實施的新預算法規定，經國務院批準的省、自治區、直轄市的預算中必須的建設投資的部分資金可以在國務院确定的限額内，通過發行地方政府債券舉借債務的方式籌措。舉借債務的規模，由國務院報全國人民代表大會或者全國人民代表大會常務委員會批準。

2014年發布的《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》也明确規定，地方政府債務規模實行限額管理，地方政府舉債不得突破批準的限額。

北京大學财經法研究中心主任劉劍文指出：“對地方政府債務餘額實行限額管理，是落實預算法的要求，有利于發揮出人大在地方政府債務管理上的重要作用，防範和化解财政金融風險。”

據悉，為做好2015年地方政府債務限額管理工作，按照國務院統一部署，财政部會同發展改革委、人民銀行、銀監會等有關部門研究制訂了清理甄别辦法，組織各地對2014年末地方政府存量債務進行清理甄别和核查。

按用途

可分為建設公債和财政公債。

建設公債，也稱生産性公債，即用于生産建設事業及投資興辦營利性企業的公債。這種公債，政府不僅能擁有與公債等值的資産以作為償債的保證，而且可以直接從這些投資中獲得收益，以增強公債的償還能力。

财政公債，也稱非生産性公債，是為彌補政府财政赤字或為了應付臨時發生的經費需要而發行的公債。财政公債由國庫負責償還。

按流通性

可将政府債務劃分為上市公債和非上市公債。

上市公債是指可以通過金融市場交易轉讓的公債，亦稱可轉讓公債。這種公債流通性強，認購者可以根據金融市場上的行情和自身的資金狀況随時在二級市場上出售和轉讓，因而對投資者很有吸引力，是各國政府籌集資金的一種主要形式，一般占全部公債比重的70%左右。上市公債按其償還期限的長短可分為短期、中期和長期債券。

非上市公債是指不通過金融市場交易轉讓的公債，按發行對象可分為儲蓄債券和專用債券。儲蓄債券是政府專門為個人購買者設計的，用于吸收居民儲蓄。其發行期限大多較長，發行條件較為優惠以提高居民的投資積極性。專用債券是政府專門向金融機構（如商業銀行、保險公司等）發行的不可轉讓的債券。這種債券具有一定的政策性、針對性和強制性，其發行條件的優惠程度往往低于儲蓄債券，甚至低于上市公債，而期限卻大大長于儲蓄債券。這種債券的作用，一是為政府從某些金融機構穩定地取得資金提供工具，二是有利于中央政府調節貨币供應量。

中國政府在1988年以前發行的公債基本上都是不可流通和轉讓的。1988年以後，随着公債流通市場的建立和發展，公債的流動性逐漸增強。中國發行的公債種類中，可轉讓性公債品種有記賬式國債、無記名式國債、保值公債和國家建設性債券等。不可轉讓的公債品種有憑證式國債和特種定向債券等。

記賬式國債通過記賬形式紀錄債權，通過證券交易所的交易系統發行和交易，可以記名、挂失。投資者必須在證券交易所開設賬戶才能進行記賬式國債的交易。發行期内的交易不收取手續費；發行期結束後的交易要按成交額的0.2%收取手續費。由于記賬式國債的發行和交易采用無紙化方式，不僅降低了成本，提高了效率，而且使國債的發行和交易更為安全，是市場化發展到一定階段的産物，但要求具備較高的技術條件，如各交易所的電腦系統等。

無記名國債則以實物券面形式紀錄債權。在發行期内，投資者可以直接在承銷機構的櫃台上購買；在證券交易所設立賬戶的投資者，可以委托證券公司通過證券交易所系統申購。發行期内購買無記名國債不收手續費，發行期結束後，持有者可以在櫃台賣出，也可以将實物券面在證券交易所托管後，通過交易所系統賣出，并按成交金額的0.2%繳納手續費。這種國債不能挂失，但可上市流通交易和在全國通兌，具有流動性高，購買方便等特點，同時由于是實物形式而導緻成本高，安全系數低。

憑證式國債以“憑證式國債收款憑證”記錄債權，是一種國家儲蓄券，不可上市流通，從投資人購買之日起開始記息。持券人在持有期内如遇特殊情況需要變現時，可到原購買網點提前兌現，除得到本金外，還可得到按實際持有天數及相應的利率檔次記付的利息。經辦機構則按兌取本金的0.2%收取手續費。憑證式國債到期兌付時，不收取手續費。這種國債可以通過中國工商銀行、中國農業銀行、中國銀行、中國建設銀行、交通銀行的儲蓄網點和财政部門的國債服務部購買。

特種定向債券是以“特種定向債券收款憑證”記錄債權，是向社會養老保險基金和待業保險基金的管理機構發行的國債。