官員财産申報:防止官員貪污腐敗的措施-中文百科頻道

簡介

“官員财産申報”是一種防止官員貪污腐敗的措施，是反腐倡廉的制度保障。官員财産申報制度最早起源于1766年瑞典的一項家庭财産收入申報制度，該制度被稱為“陽光法案”。這個制度一直被延續下來，并被世界許多國家借鑒，成為極具約束力的反腐機制。由于其反腐效果被實施該制度的衆多國家所驗證，所以至20世紀80年代後逐漸為大多數國家所采用并完善。1883年英國議會通過的《淨化選舉防止腐敗法》，是世界上第一部有關财産申報的法律。

各國制度

瑞典

瑞典是世界上最早實行官員财産申報制度的國家，早在1766年，瑞典公民就取得了查閱所有官員财産和納稅狀況的權利，任何公民都有權查看任何公務員包括首相在内的财産及納稅清單，這個制度一直延續下來。并且，财産公示的範圍已經擴大到公共團體，王室成員也已納入監管範圍。瑞典官員甚至自嘲自己是在“赤裸生活的國家”。

英國

作為對财産申報立法最早的國家，英國的規定強調的是誠實而非懲罰。1883年，英國議會通過了世界首部關于财産申報的法律《淨化選舉防止腐敗法》。法律規定，如果官員個人财産與其正常收入之間存在差距，就必須作出解釋和說明。如不能提供合法所得的證據，就會被認定為灰色收入，進而被治罪。英國官員分為議會議員和公務員兩類。在英國，議員實行收入狀況披露制度，隻要把各種收入、福利和形形色色的好處擺在明處，就是法律允許的，否則就是違法的。在申報中必須寫清如下收入：工資、獎金、津貼、補貼、福利和免費旅遊等好處，從事咨詢、寫作、講學等活動的所得以及協助進行經營活動的所得等。

1998年，時任英國議員及貿工部大臣的彼得·曼德爾森被查出隐瞞了曾用無息貸款買豪宅的事。鐵證面前，他被迫賣了房子又辭了職。1992年，時任英國國家遺産委員會秘書長的大衛·梅樂爾被查出接受了西班牙南部的一次免費旅行，而被迫辭職。

對于英國公務員來說，需将因職務關系收取利益集團的任何實物或好處如實告之雇主，否則會被視為違反就業法，輕則丢飯碗，重則被刑事起訴。不過法律規定也有人性化的一面。例如，英國政府官員申報财産和收入隻限于本人，而其子女、配偶、父母和其他親屬的收入和财産則不需要申報。這是因為，在英國民衆看來，親屬的财産具有隐私權。此外，英國公務員利用非工作時間賺取的财産，包括投資産生的股息、紅利、房産租金收入等都被看作合法收入。

美國

作為世界頭号發達國家的美國，早在1978年便開始實行官員财産申報制度。當年由美國國會通過的《政府行為道德法》明确規定，行政、司法、立法部門的官員，必須公開本人、配偶及子女的财産狀況，并按規定程序提交财産狀況的書面報告。1985年，美國國會又通過了《衆議院議員和雇員道德準則》，對衆議員及雇員家庭财産的申報做出更為詳細的規定。

美國财産申報制度規定所有官員必須如實填寫财産申報表格。他們填的表格也會由聯邦政府道德署收存，随時接受公衆查詢和監督。日後一旦出現拒不申報、謊報、漏報、無故拖延申報的現象，輕則會被處罰款，重則要吃官司、坐牢。

美國前衆議院議長詹姆士·賴特曾因财産申報問題被制裁。1989年，賴特被有關部門發現共有69次違反法規，包括超規定收取講課費、其妻子超額收取别人贈送的禮品等。違規行為被公諸于衆後，賴特被迫宣布辭職，成為美國首名因财産申報問題引咎辭職的衆議院議長。

美國的财産申報制度還對申報人提出了債務申報的規定。規定申報人必須申報本人及其配偶和撫養子女任何超過1萬美元的債務。這些債務包括各種貸款。

韓國

在亞洲國家裡，韓國的反腐敗力度相當大，其财産申報制度也最有代表性。韓國的财産申報制度是1981年出台的，名為《公職人員倫理法》，由全鬥煥政府制定頒布。

1980年到1993年間，韓國的政局由全鬥煥和盧泰愚兩人相繼掌控。10多年間，二人做了不少違背原則之事。1995年，兩人因為募集、侵吞秘密政治資金而被捕，成為韓國曆史上第一位與第二位接受法庭審判的前國家元首。1997年8月，首爾地方法院判處全鬥煥死刑、盧泰愚徒刑22年6個月。上訴後二人分别減刑為無期徒刑與17年有期徒刑。

新加坡

新加坡在高薪養廉的背後，是近乎苛刻的反腐體系，比起英國寬松的監管，新加坡的規定更為深入，從基層公務員到首相，都在财産申報範圍内。新加坡的《公務員紀律條例》中明文規定，不能接受公衆人士的禮物和款待；因公務接受的禮品必須如實報告，禮品價值超過50新元必須交公，否則将視同貪賄而受到嚴懲。也正是因為如此，新加坡以“清廉”享譽全球。

墨西哥

墨西哥20世紀七八十年代實施的《财産申報法》規定，在政府機構工作的從科長到總統的各級官員，都要定期主動進行家庭财産申報，對易于産生腐敗的海關、移民、稅務、工程項目管理人員等，也要進行登記。

墨西哥于2002年6月10日通過《信息公開法》，規定所有墨西哥公民有權監督國家公務員的收入狀況，以杜絕腐敗現象。墨西哥開通網站，供公務員公開申報。《信息公開法》通過後的第7天，因未能及時申報财産，約1萬名公務員受到處罰，引發朝野震動。其财産申報制的成功實踐，引起世界各國紛紛仿效。

俄羅斯

2013年4月1日是俄羅斯政府高級官員遞交個人收入和支出申報表原定的最後期限，俄羅斯總統普京以及總理梅德韋傑夫都已如期申報了2012年的收入狀況。普京此前在“全俄人民陣線”會議上強調，“要用燒紅的鐵燒盡腐敗”，以示反腐決心。作為反腐重要一步，俄羅斯聯邦官員必須每年進行财産申報，所有申報表将被公諸于衆。不過，由于還有相當一部分官員尚未遞交收入與支出申報材料，普京2013年4月2日簽署命令，将申報最後期限從4月1日推遲至7月1日，并宣布拒絕申報财産者将被解除公職。

其他

新加坡、韓國、俄羅斯、尼日利亞等國也都不約而同地實施了财産申報制度。

财産申報制猶如一把利刃，直刺腐敗者的要害，為推動各國的廉政建設、淨化社會風氣起到了不可低估的作用。美國在實行家庭财産申報制後，因巨額财産來曆不明而受處理的大小官員不計其數，其中影響最大的是衆議院議長賴特違反道德法規案。1989年賴特因在過去10年間先後69次違反國會對議員财産收入的法規而被迫辭職，成為200多年來美國第一個違法貪财而被迫辭職的衆議院議長。墨西哥《信息公開法》通過後的第7天，1萬名因未能及時申報财産的公務員受到處罰。韓國在1993年宣布實行《金融實名制》之後，1個月内包括韓國大法院法官在内的一大批高官先後辭職。

中國發展

内地

中國的官員财産申報制度從20世紀80年代末開始逐步建立。

1987年，時任全國人大常委會秘書長、法制工作委員會主任的王漢斌明确提出:“我國對國家工作人員是否建立申報财産制度問題，需在其他有關法律中研究解決。”

1988年，國務院監察部會同法制局起草了《國家行政工作人員報告财産和收入的規定草案》。

1994年，第八屆全國人大常委會将《财産申報法》正式列入立法規劃，但未能實際進入立法程序。

1995年4月20日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳聯合發布了《關于黨政機關縣（處）級以上領導幹部收入申報的規定》。

1997年，出台《關于領導幹部報告個人重大事項的規定》。

2000年，中紀委決定在省部級現職領導幹部中首先實行家庭财産報告制度。

2001年，中紀委和中組部聯合發布《關于省部級現職領導幹部報告家庭财産的規定（試行）》。

2004年，在第十五次人大常委會會議上，将财産申報制度寫入公務員法問題列入了議題。

2005年4月27日，《中華人民共和國公務員法》在十屆全國人大常委會第十五次會議上獲得通過，并于2006年1月1日起開始實行，但未能就官員财産公布作出明确規定。

2006年，出台《關于黨員領導幹部報告個人有關事項的規定》作為重要的黨内法規頒布實施。；當年“兩會”上，全國人大代表韓德雲提交《關于建立公務員财産申報法》的議案，此後連續七年（截至2012年），他每年參加全國人民代表大會，均會提出關于建議官員财産申報制度的議案。

2007年，國務院常務會議于1月份通過《政府信息公開條例》，也未将官員的财産等個人情況列為政府必須主動公開的信息；9月份國家預防腐敗局正式挂牌，有關人士曾表示：“正在抓緊研究财産申報制度，在适當時候将建立财産申報制度。”

2008年1月20日，國家統計局原局長李成瑞、北大教授鞏獻田等50多位退休高官和學者聯名，向全國人大、全國政協等國家機關提出“關于盡快制定《縣處級以上公職人員财産申報公布法》的建議書”；5月25日，阿勒泰地區紀委出台一份名為《縣（處）級領導幹部财産申報規定（試行）》的文件，規定全地區縣（處）級以上官員都要申報财産。

2009年1月1日起，新疆阿勒泰地區率先在全國試行官員财産申報制度。随後，浙江慈溪、湖南浏陽、甯夏銀川和青銅峽等地，也陸續開展了包括官員财産申報、公示在内的領導幹部個人事項公開試點。

2009年9月，《中共中央關于加強和改進新形勢下黨的建設若幹重大問題的決定》發布，把住房、投資、配偶子女從業等情況列入黨員領導幹部報告個人事項内容。加強對配偶子女均已移居國（境）外的公職人員的管理。

2010年7月11日，中共中央辦公廳和國務院辦公廳印發了《關于領導幹部報告個人有關事項的規定》。和此前版本相比，此次規定新增了住房、股票投資以及子女海外工作和投資的内容，且将監督範圍從處級以上幹部擴展到副處級以上幹部。

台灣

台灣立法院于2005年12月6日制定了政府資訊公開法，同年12月28日公布生效；于1993年6月15日制定了公職人員财産申報法，同年7月2日公布生效。

香港

香港沒有立法規定公開政府資料。1995年3月，香港政府制定了一套公開資料守則，以公務員管理規章的形式，要求表列的政府部門設立公開資料主任，向市民提供政務資料。

澳門

澳門自20世紀90年代開始實施公務員财産申報制度，他們的配偶也要申報财産。不申報或故意不實申報者可以處以刑事處罰，比香港、歐美等地的行政處罰更為嚴厲。不過官員所申報的财産資料不公開。崔世安就任澳門特首之後，提出陽光政府理念，财産申報制度開始透明化進程。2012年初，在澳門立法會的一般性讨論上，官員财産公開的法案獲出席議員全票通過。澳門所有副局級以上官員從2013年起将公開自己的财産狀況，接受公衆檢視。

中國政策

總述介紹

1994年，第八屆全國人大常委會就将《财産申報法》正式列入立法規劃。1995年4月20日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳聯合發布了《關于黨政機關縣(處)級以上領導幹部收入申報的規定》。

2006年8月29日，中共中央召開政治局會議，研究黨員領導幹部個人有關事項的規定，《關于黨員領導幹部報告個人有關事項的規定》(以下簡稱《有關事項規定》)作為重要的黨内法規将頒布實施。中國關于黨員領導幹部報告個人有關事項的規定，實質上就是借鑒、采納世界上通行的“官員财産申報制度”。

《有關事項規定》應該針對原有規定存在的缺陷和不足，注重解決以下幾個問題：

申報範圍

領導幹部所申報的财産，必須比較全面、準确地反映申報者及其家庭成員的财産狀況。按照以往規定，申報的種類和人員範圍過窄，如1995年《關于黨政機關縣（處）級以上領導幹部收入申報的規定》，申報的内容隻是強調“個人收入”，很容易給規避申報者以可乘之機。新的規定強調，申報的财産範圍應當包括動産和不動産、債權和債務；申報的對象範圍，既包括領導幹部本人，也包括财産申報者的近親屬（父母、嶽父母、妻子、子女以及與其共同生活的其他家庭成員）的财産，防止一些官員通過轉移非法财産給其父母、未成年子女的方式來逃脫監控。

受理機構

按照以往規定，黨員領導幹部報告個人重大事項一般要求向各自單位的組織人事部門、紀檢、監察機構報告，同時報上級人事部門、紀檢、監察機構備案。

這就形成這樣一個錯綜複雜的關系：一個本該受到監督的領導者，卻同時又是監督他的同單位組織人事部門、同級紀檢、監察機構的頂頭上司，其監督的有效性可想而知。要克服這一不足，需要建立一個規範的、獨立的受理報告的機構，或者改變同級紀檢、監察機構的隸屬關系。

擴大程度

按照以往規定，黨員領導幹部在把個人重大事項報告給組織後，隻有少數領導知情，對其餘的人則一概不予公開。其實，應該根據黨員領導幹部的公衆化程度确定公開的範圍，公衆化程度高的實行完全的公開，公衆化程度低的實行限制性公開。

例如，美國的财産申報制度就分為公開申報和秘密申報兩大類。所謂公開申報，是指個人财産報告要向社會公開，任何公民均可查看或複印。大約有2.5萬名高級官員和雇員要公開申報。秘密申報的材料則有限制地公開，由各單位内部掌握，适用于大約25萬名政府中、下級官員和雇員。但是，如果申報者的财産申報有問題，有關司法機關調閱其申報資料的，則不在此限。

監督與懲處

實現官員财産公布的困難

從理論和實踐相結合的角度說，為了不使黨員領導幹部重大事項報告制度流于形式，必須有一個讓瞞報、漏報或不報者承擔相應後果的“制度保障設計”。隻有法規具有威懾力了，才能讓黨員領導幹部申報的内容真實可靠。

官員财産申報處于膠着狀态

官員财産申報、公示的制度建設目前處于一種膠着狀态中：對這一制度本身的意義基本沒有争議，但對推出時機和實施舉措，仍缺少共識。而且官員财産申報也面臨着核查困難、官員抵觸、涉及面廣等難題有待繼續梳理。

核查困難

有關部門負責人告訴記者，在一系列技術條件不完善的情況下，若想對申報的财産進行準确核查，難度幾乎相當于對申報者立案調查，以“有罪推定”的方式逐一核查是不實際的。

綜合來看，造成核查難題的因素大緻有：一是金融實名制覆蓋不了現金交易。二是身份信息仍需更加準确。三是不動産登記制度不完備。四是境外資産、珠寶、古董等财産的底數，現有技術與配套制度更不能輕易摸清。五是信用意識缺失。

心理抵觸

多次為官員财産申報求法的十屆全國人大代表王全傑曾作過一項調查，稱接受調查的官員97%對“官員财産申報”持反對意見。

大部分受訪人士表示，腐敗的官員肯定反對公開自己的财産，即使申報也一定瞞報。這一點不辨自明。而大部分官員都是清清白白做事的，不過，出于種種考慮，也會在心理上有一些抵觸。對這一“革自己命”的制度，“很難想象有多少人願意給自己套上緊箍咒。”

家屬障礙

官員财産申報的複雜性之一為“涉及面廣”，即牽涉到家屬、近親。全國人大代表、沈陽市人大常委會主任趙長義認為，從我國的國情看，公務員個人财産與其家庭财産相互融合，二者界限難以區分。如何确保公務員申報财産又不侵犯其他公民的私有财産權，是必須要考慮的一個重要問題。

港澳台地區

1993年7月2日，台灣公布“公職人員财産申報法”，同年9月實施，2008年有過一次修正。該法規定：“公職人員應于就（到）職三個月内申報财産，每年并定期申報一次。同一申報年度已辦理就（到）職申報者，免為該年度之定期申報。”

1998年9月，香港官員的财産申報制度推行，政府高官及副手、行政會議成員等都要申報，部分高官配偶還要申報職業

2013年10月19日，澳門特區政府全力打造陽光政府形象，澳門終審法院在其網站首次公布了被稱作“陽光法”的《财産及利益申報法律制度》，包括行政長官、主要官員、行政會成員、立法會議員、司法官及各局級官員等400人已申報财産。

申報表格短

2014年4月5日，廣東省某央企機構的副處級幹部說，财産申報表格太短，申報人無法如實填寫，比如申報房産信息，表格僅設置3到4行可填住房數量。“不知道怎麼填，幹脆就填一處”。

房産多處，卻最多能寫三四套。這不是逼人作假嗎？申報表格太短隻不過是一種忽悠民意的借口，這恰恰是不引入公衆監督的惡果。形式太假，也可能亂了事實的真。這也是以假亂真的含義吧。

制度意義

這些舉措，對于防範官員隐瞞實情、欺騙公衆等損害民衆利益的行為應該說具有一定的積極意義，至少是對“官員無隐私”認識深化的表現，但由于不對公衆公布，顯然不能滿足公衆的知情權，這在一定程度上，還不能發揮出官員隐私具有公共意義的作用。官員的财産狀況、婚姻狀況、家庭成員從業狀況沒有依照一定的方式向社會公開，從而使得權力尋租的灰色空間并沒有減少。

中央紀委副書記劉錫榮在談到對官員監督存在的問題時認為：“上級監督下級太遠，同級監督同級太軟，下級監督上級太難，組織監督時間太短，紀委監督為時太晚。凡此種種，都說明立法機構的主動作為，在縮減官員灰色隐私空間上大有可為。”世界各國反腐經驗表明，領導幹部财産若不向公衆公開，廉政監督将可能成為一句空話。如果财産申報制度比較完善，将官員申報的财産對外公開，可以設想，一旦有幹部出現正當收入與消費水平嚴重不符的情況，相關部門就可以立即要求申報人作出解釋，這樣或許可以使不少腐敗官員懸崖勒馬。

官員隐私涉及範圍很廣，而中國的法律并無清晰明确的界定，一直局限于紀律層面，沒有上升至法律層面，以至于在2006年，某省會城市的市民表示“非常想知道市長的年收入”時，該市法制局長卻表示：“市長的年收入屬于個人隐私，無須向社會公衆公開”。2005年4月十屆全國人大常委會第十五次會議通過的《公務員法》，未能就官員财産公布作出明确規定；2007年1月國務院常務會議通過的《政府信息公開條例》，也未将官員的财産等個人情況列為政府必須主動公開的信息。這就意味着，政府對官員的财産等情況嚴格保密，從而令公衆對官員的财産無從知曉與監督，因為從法律的角度而言，官員不公開個人财産收入，至少并未直接違法。

西北政法大學教授王士偉認為，盡管各國在有關官員提交的财産申報書是否向公衆進行公開問題上，做法各有不同。比如美國強調了申報書一定要予以公開，提交的申報書在6年裡允許要求檢查的任何人對該申報書進行檢查，或者要求得到一份副本。而法國的做法則是接受财産申報書的委員會——包括最高行政法院副院長、最高法院首席院長和審計院首席院長，每隔3年發表一份公告，公告隻對财産申報内容做出評價而不公開申報書的具體細節。但是，官員家庭财産收入必須進行申報，使之處于公衆監督之下的核心理念則是一緻的。“而目前中國應該做的就是要加快财産收入申報制度的立法進程，使之早日納入法制化的軌道之中。”