基本介绍
棚户区是指城市建成区范围内、平房密度大、使用年限久、房屋质量差、人均建筑面积小、基础设施配套不齐全、交通不便利、治安和消防隐患大、环境卫生脏、乱、差的区域。
产生背景
“贫民窟”现象
“贫民窟”现象是发展中国家的城市贫困的显著表现。住房所有权的安排也各有不同，在所有的贫民窟，建筑从最简易的窝棚到永久性的建筑一应俱全，有的房子的状况甚至差到让人惊奇。其中有不少贫民窟缺少净水、电力、卫生设施和其他基本服务。新中国成立前上海有数量众多的棚户区，污水四溢、易滋生传染病。然而在当代中国，随着保障房建设的逐步完善，高密度的居住环境、周边缺乏良好的绿化设施、交通设施和社区建设，都已经成为都市“贫民窟”的新苗头。
贫民窟很难根绝，世界上只有经济足够发达同时社会福利足够优裕的北欧的挪威、瑞典诸国可以达到根绝贫民窟的产生。
2003年末，联合国的报告声称有10亿人居住在“贫民窟”中，大约占世界城市人口的1/3，全世界总人口的1/6。该报告预测30年后这个数字将翻倍，变成20亿。世界各国的城市发展历程表明，“贫民窟”是城市化进程中很难回避的问题，只要具备一定的经济规模和聚集效应，大城市总是会吸引越来越多的农村和周边中小城市的移民，从而引发并加重“贫民窟”问题。n
“贫民窟”定义
联合国人类居住规划署将贫民窟定义为：“以低标准和贫穷为基本特征之高密度人口聚居区。”即如果一个居住区内缺乏足够的饮用水、卫生设施、安全的租约、稳固的房屋，以及足够的住房面积这五项指标中的任何一项，就可以被定义为“贫民窟”。
巴西地理统计局认为贫民窟是指“有50户以上人家，汇住在一起，房屋建筑无序，占用他人或公共土地，缺乏主要公共服务设施的生活区。”n
“贫民窟”特征
世界其他国家“贫民窟”特征：首先是英、美等发达国家。在这些国家也有5400万人居住在类似于“贫民窟”的环境中。但因为这些国家完善的社会保障系统，以及大多已经进行的“贫民窟”的改造与建设，已经基本上看不到像许多发展中国家那样生活条件恶劣的“贫民窟”了。相对贫穷的人们可以生活在政府规划管理的社区中，部分社区的条件甚至超过了发展中国家的中等居住水平。而对于广大发展中国家来说，“贫民窟”问题不仅是一个社会问题，更是一个经济问题。“贫民窟”问题主要产生于城市的快速发展。城市化从某种意义上意味着对农业耕地的侵蚀，造成大量无地农民向城市流动，然而城市化过程中农民的就业机会却严重不足。农民单向流动虽然推动了城市工业的发展，但城市经济发展创造出来的就业机会远远满足不了不断扩展的城市人口的就业需求，加上进城农民自身的素质偏低和工作技能缺乏，出现进城农民失业、就业不足、就业质量差等问题，导致他们由农村的无业农民转而成为城市的贫民。
在印度、巴西等发展中国家的“贫民窟”中最显著的特征就是其中居民的贫穷。没有退路的“贫民窟”居民居住环境十分恶劣。城市规划和公共政策也忽略低收入人群的需求，贫民很难在城市获得建房用地，住房不得不非法占用城市共有土地，如山头和工地。n
中国的“贫民窟”的现状和成因
中国也存在“贫民窟”现象——中国多称之为棚户区，但并不像许多发展中国家那样严重，并且成因也不尽相同。国外的贫民窟多是进城农民在城市郊区或道路两旁搭建起来的简易住房组成的社区群落，因为这些国家不仅没有严格的户籍制度限制农民进城，甚至也不禁止进城农民在城市中心以外的其他地方建房搭屋。中国却不同，不仅有着严格的户籍管理制度，而且也不准许进城农民建房造屋，即使在城市郊区也是不被允许的。因此，与国外的贫民窟主要是进城农民聚居的社区群落有所不同，中国的棚户区是中国国家社会经济发展过程中的历史产物。
改造政策
一、以净地出让方式进行的危房棚户区开发改造项目事如下优惠政策
(一)土地储备中心对危房棚户区土地实行收购，以净出让方式供地。净地出让后获得的出让收益，扣除按规定缴省的费用后，专项用于支付银行贷款本息和毛地收购资的周转以及危房棚户区安置房建设。
(二)安置房住宅用地实行土地行政划拨，对改造后的房屋纳入产权产籍管理，办理商品房房照。商服用地实租赁供地。
(三)安置房建设项目行政事业性收费(以费还贷项目除外)全免，经营、服务性收费按最低限下浮50％收取。
(四)安置房房屋拆迁补偿契税先缴后返；对安置房住宅上靠标准户型增加的建筑面积部分，营业税等税种由地方税务部门向省申请暂缓缴纳。
(五)安置房建设项目用地红线以外没有配套管网的或达不到项目配套要求的，电业、热力、供水、排水、燃气等部门应按规划要求无偿同步建设至小区红线。对腾空用于商品房建设的地块，电业、热力、供水、排水、燃气等部门应按规划要求同步建设，所需费用由摘牌的商品房开发主体，按照国家、省、市所规定的正常标准结付；涉及配套管网施工中的破道、绿化等费用免缴。
(六)对安置房建设项目，政府各职能部门要同步办理相关手续，保证项目的开竣工时间。
(七)小区配套建设标准要满足居民基本生活和出行需要，区政府组织被安置居民以招标方式选择物业公司，对小区实行物业管理，物业费三年内减半收取，不足部分由区政府承担。
(八)在进行安置房建筑设计时，应根据周边服务设施现状，建设一处或几处综合市场，用于提供公益性就业岗位，其产权归市政府所有，由区政府负贵日常管理。
二、以毛地出让方式进行的危房棚户区开发改造项目享受如下优惠政策
(一)市财政筹措危房棚户区开发改造补贴资金(包括开发企业上缴的土地出让金，开发企业上缴的税费地方留用部分，向上争取政策和资金等)，建立专户，专款专用。危房棚户区开发改造项目按应缴土地出让金的70％为基数，作为政府投入返还给开发企业。危房棚户区供地实行土地公开挂牌出让，在挂牌过程中出现竟标情况，可采取递减返还比例竞标办法出让土地使用权。成交价款一次性缴齐后，15个工作日内补贴到位。
(二)行政事业性收费减半收取，经营、服务性收费按最低限下浮30％收取(项目明细附后)。
(三)涉及危房棚户区开发改造项目的各项税种全额征收，扣除城市建设维护税和教育费附加，地方留成部分的60％，按入库财政级次返给开发企业予以补贴，其余40％由入库财政级次设立“危房棚户区开发改造补贴资金”专户，专款专用，定期审计。开发主体缴纳税金后，力争10个工作日内补贴到位。
(四)危房棚户区改造项目在不突破国家刚性标准及不率，土地摘牌后，规划设计不再做调整。
(五)危房棚户区开发改造项目用地红线以外没有配套管网的或达不到项目配套要求的，电业、热力、供水、排水、燃气等部门应按规划要求同步建设至小区红线。所需建设资金，一部分从市财政收取的危房棚户区开发改造项目城市基础设施配套费中解决，定向用于热力、供水、排水管网建设，缺口部分由热力、供水、排水等企业自筹资金建设；电力外网改造费用，按建筑面积每平方米20元交纳；燃气外网改造费用由开发企业按每户700元交纳。安置房住宅建筑面积(户)相关配套费用(含电力外网改造费和燃气外网改造费)免缴。
(六)对确实难以实施的危房棚户区改造项目，市政府将采取一事一议的办法，由市政府市长办公会议或市政府常务会议议定。
(七)市政府已经明确优惠政策的危房棚户区开发改造项目，不执行此政策；对土地已摘牌的危房棚户区开发改造项目，未签订安置补偿协议的，执行此政策。
三、以建经济适用住房方式进行的危房棚户区开发改造(一)住宅用地实行行政划拨。
(二)住宅部分行政事业性收费减半收取。
(三)住宅部分经营、服务性收费按最低限减半收取。
(四)按照普通商品房对待管理
专家观点
据经济之声《天下财经》报道，“棚户区改造是缩小贫富差距的方式”，这是财经评论员叶檀的最新观点。
叶檀说，推倒棚户区是再造城市经济生态的过程，让城市低收入居民与城市经济一起发展，能缩小贫富差距。
棚户区改造的最大难题是什么？叶檀认为是资金问题。资金问题又如何解决？叶檀提出三种渠道：政府财政支出应该是撬动市场资金的杠杆，或者在预算内由政府节省而来，或者由纳税人支付；另外一部分资金应该由市场发挥主要作用，包括市场利率贷款、或者信托融资，还有一块可以依赖于社会捐助和单位帮助。
叶檀提醒：大幅提高地价可以解决资金难题，但是无法避免泡沫威胁。健康的办法是发展当地经济，让当地的房地产价格随经济发展逐步增长，棚户区居民通过提高技能获得更高薪酬，发挥消费能力。
棚户区改造
2012年9月25日，中共中央政治局常委、国务院副总理李克强在全国资源型城市与独立工矿区可持续发展及棚户区改造工作座谈会上强调，要加快资源型城市可持续发展，推动独立工矿区转型，加大棚户区改造力度，“三位一体”推进，着力破解城市内部二元结构难题，带动内需扩大和就业增加，走可持续的新型城镇化道路。
为拉动经济增长、促进经济结构调整，内江市委、市政府将危旧房棚户区改造视为助推困难群众告别“忧居”的一项重大民生工程。据了解，自2009年启动危旧房棚户区改造工程以来，截止2013年底，内江市已实施危旧房棚户区改造3万多套，2014年告别破旧棚户房的困难群众数字还将继续刷新，更多的群众已经或即将搬进新居。
为打赢这场硬战，切实让老百姓享受到改造后的成果，内江市问需于民，2014年全市计划新开工棚户区住房13717套，是去年同期的2.3倍，包括13056套城市棚户区安置还房和761套国有工矿棚户区安置还房，总投资超过30亿元。
当前现状
初步统计，2006年至2011年底，全国累计开工改造各类棚户区超过1000万户。2012年，全国还将改造各类棚户区超过300万户。
棚户区的存在是一个历史遗留的欠账问题，当前已成为城市中“二元结构”的一大表现，有必要加快改造的步伐。
党中央、国务院高度重视城市、工矿（含煤矿）、林区、垦区棚户区居民住房困难、居住环境差的问题，这几年加大了对各类棚户区改造的工作力度。2008年中央启动保障性安居工程，并将国有林区（场）棚户区（危旧房）、国有垦区危房、中央下放地方煤矿棚户区改造作为重要内容，加快了改造步伐。2010年，中央全面启动城市和国有工矿棚户区改造工作，并继续推进国有林区（场）棚户区（危旧房）、国有垦区危房、中央下放地方煤矿棚户区改造。经过几年的努力，各类棚户区改造已经取得积极成效。
不过，各类棚户区改造任务依然艰巨。据调查，截至目前我国仍有超过1200万户城镇低收入和少量中等偏下收入家庭居住在棚户区中。此外，各地还有不少“城中村”、城镇危旧房。棚户区房屋破旧拥挤，厨卫设施不全，有的甚至存在安全隐患。帮助这些居民较快地解决住房困难，是党和政府义不容辞的责任。对这一群体的住房给予保障或支持，也是很多国家和地区的通行做法。
今年我国计划改造各类棚户区470万套以上，是棚户区改造任务最重的一年，棚户区改造已经成为当前保障性住房建设中最难啃的硬骨头。
政策支持
对于棚户区改造，中央政府在财政投入、建设用地、税费和信贷等方面给予支持。2007年至2011年间，中央政府共安排补助资金730亿元，其中，超过90%的补助资金投向了中西部财政困难地区。
棚户区改造按照“政府主导、市场运作”的原则实施。政府除了鼓励地方实行财政补贴、税费减免、土地出让收益返还等优惠政策外，还允许在改造项目里，配套建设一定比例商业服务设施和商品住房，支持让渡部分政府收益，吸引开发企业参与棚户区改造，既使得原棚户区居民能享受到更好的公共服务，还可以缓解政府筹资压力，提高改造效率。
意义
实施棚户区改造的根本目的是改善群众的居住条件，兼顾完善城市功能、改善城市环境。各地对棚户区改造实行了“保底”安置，安置标准普遍达到了户均45平方米以上，保证了实施改造后群众居住水平都能明显提高。棚户区改造还要求加强改造建设和安置住房分配过程的公开透明，维护棚户区群众的知情权和参与权，确保分配结果群众满意。
从这几年实践来看，扎实推进各类棚户区改造，既能改善民生，又是扩大内需的一项重要举措。棚户区改造产业关联度高，带动力强，不仅能够增加投资，而且能够带动消费，可以有效消化钢铁、建材、家电等上下游产能和产品。
挑战
客观上讲，实施棚户区改造的难度越来越大，主要原因是商业价值高、容易改造的已基本改造完毕，剩下的大多改造成本高。从2012年情况看，棚户区改造存在的突出问题包括：一是征地拆迁工作难度大，供地计划落实受到影响，一些纳入计划的棚户区改造项目无法按期实施；不少地方改造建设资金筹措压力较大，尤其配套设施建设资金难以落实，影响到已建成棚户区安置住房的交付使用；少数项目存在质量问题，包括参建单位质量责任不落实，部分构件的尺寸偏差较大，存在一些质量通病等。
虽然难度大，但要下决心深入推进，因为这是群众的热切期盼，也有利于提升城市品质、增强城市发展活力。
措施
今后一段时期，中央政府将以各项规划为指引，加大投入力度，完善政策措施，加快推进棚户区改造，使棚户区居民能够住上符合文明、健康标准的成套住房。各地要力争基本完成集中成片各类棚户区的改造，同时加快推进非成片棚户区、零星危旧房改造，稳步实施“城中村”改造，逐步开展基础设施简陋、建筑密度大、集中连片城镇旧住宅区的综合整治，使其中的群众与其他群众同步改善居住条件。
为实现以上目标，将重点推进以下几方面工作：一是继续研究拓宽保障性安居工程资金渠道，积极创新融资方式。二是督促各地全面落实工程质量责任制，在保证质量基础上，努力加快改造进度。三是加快已建成项目的竣工验收和配套设施建设，做好交付使用准备。
