簡介
國有土地使用權招标拍賣，是政府供應土地的重要形式，集中體現了公開、公平、公正的市場原則，有利于充分發揮市場優化配置土地資源的作用，從源頭上防治土地批租領域的不正之風和腐敗行為。建部以來，國土資源部和地方各級國土資源管理部門在大力推行國有土地使用權招标拍賣工作方面，做了大量工作。
1999年資源部部下發了《關于進一步推行招标拍賣出讓國有土地使用權的通知》；2001年，國務院發布了《關于加強國有土地資産管理的通知》，國有土地使用權招标拍賣從東南沿海到中西部地區正在全國逐步推開。據不完全統計，2001年國家開展土地使用權招标拍賣的省份超過了90％，已有1435個市（縣）實行了土地使用權招标拍賣，15個省（區、市）明确規定出讓經營性用地必須招标拍賣。
在全系統共同努力下，土地招标拍賣工作取得了明顯進展。據不完全統計，1999年、2000年和2001年全國招标拍賣出讓國有土地使用權價款分别為114億元、346億元和492億元。但從國内情況看，國有土地招标拍賣出讓尚未形成制度，缺乏統一的法規，各地對土地招标拍賣的範圍、組織實施程序等仍缺乏明确的規定，在一定程度上影響了全國土地招标拍賣工作的規範運作，亟待出台統一規範的國有土地使用權招标拍賣挂牌出讓規定。
另一方面，中國相關法律法規對國有土地使用權招标拍賣出讓均提出了明确要求。《城市房地産管理法》明确規定：“土地使用權出讓，可以采取拍賣、招标或者雙方協議的方式。商業、旅遊、娛樂和豪華住宅用地，有條件的，必須采取拍賣、招标方式。”《國務院辦公廳關于加強土地轉讓管理嚴禁炒賣土地的通知》要求：“商業、旅遊、娛樂和豪華住宅等經營性用地，原則上必須以拍賣、招标方式提供。”
《國務院關于加強國有土地資産管理的通知》明确：“國有建設用地供應，除涉及國家安全和保密要求外，都必須向社會公開。商業性房地産開發用地和其他土地的供應計劃公布後，同一地塊有兩個以上意向用地者的，都必須由市、縣人民政府土地行政主管部門依法以招标、拍賣方式提供，國有土地使用權招标拍賣必須公開進行。”今年中紀委第七次會議和國務院第四次廉政會議均明确要求：經營性國有土地使用權出讓必須招标拍賣。
對于招标拍賣活動，國家也有法律規範，如《招投标法》、《拍賣法》等，但主要涉及的是對動産的招标拍賣規範。土地作為不動産，有它的特殊性。因此，在參照《招投标法》和《拍賣法》的有關法律精神和原則的基礎上，為深入貫徹落實國務院15号文件和中紀委第七次會議、國務院第四次廉政會議精神，大力推行招标拍賣出讓國有土地使用權制度，規範國有土地使用權招标拍賣活動，形成公開、公平、公正的土地市場，防治土地批租領域的不正之風和腐敗行為，我部在總結吸收各地實踐經驗基礎上，反複修改、完善，經國土資源部第四次部務會議通過，由田鳳山部長簽署，正式發布了《規定》。
《規定》内容
《規定》共28條，主要明确了招标拍賣挂牌出讓國有土地使用權的法律依據、原則、範圍、程序和法律責任等。它以《城市房地産管理法》、《土地管理法》和《〈土地管理法〉實施條例》等法律法規為依據，建立和完善了以下三個方面的制度：一是經營性土地使用權的招标拍賣挂牌出讓制度；二是公開、公平、公正的國有土地使用權招标拍賣挂牌出讓組織實施程序制度；三是嚴格的法律制度。
《規定》在認真總結各地招标拍賣挂牌出讓國有土地使用權成功經驗、借鑒國際上通行的招标拍賣習慣做法的基礎上，明确了招标拍賣挂牌出讓國有土地使用權的組織實施程序，包括拟訂計劃、編制出讓文件、發布公告的方式和内容、标底和低價的确定、投标開标程序、拍賣會和挂牌的程序等。
針對實踐中普遍存在的以協議出讓方式取代或規避招标拍賣挂牌方式出讓國有土地使用權的問題，《規定》對應當以招标拍賣挂牌方式出讓國有土地使用權而擅自采用協議方式出讓的，規定了嚴格的法律責任，即對直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法給予行政處分。同時，《規定》還對土地行政主管部門自身的違法行為規定了嚴格的法律責任，即“土地行政主管部門工作人員在招标拍賣挂牌出讓活動中玩忽職守、濫用職權、徇私舞弊的，依法給予行政處分；構成犯罪的，依法追究刑事責任”。
招标拍賣挂牌出讓範圍
《規定》明确規定：商業、旅遊、娛樂和商品住宅等各類經營性用地，必須以招标、拍賣或者挂牌方式出讓。上述規定以外用途的土地的供地計劃公布後，同一宗地有兩個以上意向用地者的，也應當采用招标、拍賣或者挂牌方式出讓。挂牌出讓國有土地使用權，是指出讓人發布挂牌公告，按公告規定的期限将拟出讓宗地的交易條件在指定的土地交易場所挂牌公布，接受競買人的報價申請并更新挂牌價格，根據挂牌期限截止時的出價結果确定土地使用者的行為。
挂牌出讓是廣東、江蘇和重慶等地在招标拍賣出讓土地使用權的實踐中創新出來的，挂牌出讓綜合體現了招标、拍賣和協議方式的優點，并同樣是具有公開、公平、公正特點的國有土地使用權出讓的重要方式，尤其适用于當前我國土地市場現狀，具有招标、拍賣不具備的優勢：一是挂牌時間長，且允許多次報價，有利于投資者理性決策和競争；二是操作簡便，便于開展；三是有利于土地有形市場的形成和運作。
為此，《規定》将挂牌出讓與招标拍賣方式并列，将挂牌出讓作為招标拍賣方式出讓國有土地使用權的重要補充，對挂牌出讓的适用範圍、程序等作了較為詳細的規定。考慮到在挂牌截止時有可能出現衆多競價人競相競價的情況，為了實現土地效益的最大化，根據《城市房地産管理法》等法律法規，《規定》第19條規定：“在挂牌期限截止時仍有兩個或者兩個以上的競買人要求報價的，出讓人應當對挂牌宗地進行現場競價，由出價最高者取得土地使用權。”
拍賣·招标·協議方式
拍賣、招标和協議方式均是法定的國有土地批租方式，各有其适宜的範圍，不能簡單進行優劣劃分。認為拍賣最好，國有土地出讓應一律采用拍賣方式的觀點是片面和武斷的，不符合法律規定，也與實際情況不符。《城市房地産管理法》規定，“土地使用權出讓，可以采取拍賣、招标或者雙方協議的方式”。在具體的批租活動中，土地行政主管部門應視國家産業政策、政府對土地的要求、土地用途、規劃限制條件等因素選擇适宜的出讓方式。
一般而言，劃撥土地使用權轉讓、國有企業改革中處置劃撥土地使用權以及工業等特殊用地，可以采用協議方式出讓；對于土地使用者和土地用途無特殊限制，以獲取最高土地出讓金為目标的經營性用地，應采用拍賣或招标、挂牌出讓方式；對于除獲取較高出讓金外，還具有其他綜合目标或特定的社會、公益建設條件，土地用途受嚴格限制，僅少數人可能有受讓意向的經營性用地，應采用招标方式出讓，三種方式不能偏廢。
《規定》保證招标拍賣挂牌出讓公開進行
公開是保證競争公平、公正的前提，《規定》從以下幾個方面保證招标拍賣挂牌出讓的公開性：第一，要求各地要編制國有土地使用權出讓計劃，及時向社會公開發布；第二，要求出讓人應當至少在招标、拍賣或者挂牌開始日前20日發布招标、拍賣或者挂牌公告，保證意向競買人或競投人有充足的時間了解出讓地塊情況和進行投資決策；第三，要求确定招标标底，拍賣和挂牌的起叫價、起始價、底價，投标、競買保證金，應當實行集體決策；第四，要求市、縣人民政府土地行政主管部門應當為投标人、競買人查詢拟出土地的有關情況提供便利。第五，為保證公開性和競争性，規定每次招标會或拍賣會少于三個競投（買）人的，應當終止招标或拍賣會，挂牌截止時仍有兩個或兩個以上的競買人要求報價的，出讓人應當對挂牌宗地進行現場競價，由出價最高者取得土地使用權；第六，招标拍賣挂牌出讓結果必須于10個工作日内在土地有形市場或者指定的場所、媒介公布，接受社會監督。過程中違反規定的，還将視情節追究法律責任。
推行招标拍賣挂牌出讓方法
《規定》明确規定了招标拍賣挂牌出讓國有土地使用權的範圍，各地在推行招标拍賣挂牌出讓國有土地使用權制度過程中，必須十分明确：一是經營性土地使用權必須全部實行招标拍賣或挂牌出讓；二是招标拍賣挂牌出讓經營性土地使用權必須公開進行，符合《規定》要求；三是領導幹部不得随意幹預經營性土地使用權的招标拍賣挂牌出讓。經營性土地使用權招标拍賣挂牌出讓要作為一條政治紀律，必須執行。
《規定》意義
《規定》公布實施的重要意義主要表現在兩個方面：
一是有利于從制度和源頭上保證土地使用權出讓工作的廉政建設。土地是國家和社會最大的資源和财富，是生産要素市場中價值最高的資産。對經營性國有土地使用權的出讓審批如果不嚴格規範，容易滋生腐敗。一些腐敗分子利用職權搞權錢交易和暗箱操作，攫取巨額地價差額，造成了土地資産的嚴重流失，破壞了黨風廉政建設。大力推行招标拍賣挂牌方式出讓國有土地使用權，有利于遏制權力進入市場，減少人為因素對資源配置的幹預和不合理控制，從源頭上遏制腐敗行為的發生。
二是有利于按照市場經濟的要求，健全土地市場規則，建立公開、公平、公正的資源性資産配置的新機制。雖然我國在土地市場建設方面取得了顯著成績，但是也存在着不少問題，如競相壓低、減免地價吸引投資；經營性房地産項目用地采取協議出讓方式供地，劃撥土地大量非法入市等。如果不遏制這些行為，統一規範、開放有序的土地市場難以形成。大力推行招标拍賣挂牌方式出讓國有土地使用權，不僅能夠實現國家土地資産的最大效益，而且能夠提高政府供地的市場化程度，促進規範統一的土地市場的建立和完善。
規定摘要
第一條 為規範國有土地使用權出讓行為，優化土地資源配置，建立公開、公平、公正的土地使用制度，根據《中華人民共和國城市房地産管理法》、《中華人民共和國土地管理法》和《中華人民共和國土地管理法實施條例》等法律、法規，制定本規定。
第二條 在中華人民共和國境内以招标、拍賣或者挂牌方式出讓國有土地使用權的，适用本規定。
本規定所稱招标出讓國有土地使用權，是指市、縣人民政府土地行政主管部門（以下簡稱出讓人）發布招标公告，邀請特定或者不特定的公民、法人和其他組織參加國有土地使用權投标，根據投标結果确定土地使用者的行為。
第三條 招标、拍賣或者挂牌出讓國有土地使用權應當遵循公開、公平、公正和誠實信用的原則。
第四條 商業、旅遊、娛樂和商品住宅等各類經營性用地，必須以招标、拍賣或者挂牌方式出讓。
前款規定以外用途的土地的供地計劃公布後，同一宗地有兩個以上意向用地者的，也應當采用招标、拍賣或者挂牌方式出讓。
第五條 國有土地使用權招标、拍賣或者挂牌出讓活動，應當有計劃地進行。
市、縣人民政府土地行政主管部門根據社會經濟發展計劃、産業政策、土地利用總體規劃、土地利用年度計劃、城市規劃和土地市場狀況，編制國有土地使用權出讓計劃，報經同級人民政府批準後，及時向社會公開發布。
第六條 市、縣人民政府土地行政主管部門應當按照出讓計劃，會同城市規劃等有關部門共同拟訂拟招标拍賣挂牌出讓地塊的用途、年限、出讓方式、時間和其他條件等方案，報經市、縣人民政府批準後，由市、縣人民政府土地行政主管部門組織實施。
第七條 出讓人應當根據招标拍賣挂牌出讓地塊的情況，編制招标拍賣挂牌出讓文件。招标拍賣挂牌出讓文件應當包括招标拍賣挂牌出讓公告、投标或者競買須知、宗地圖、土地使用條件、标書或者競買申請書、報價單、成交确認書、國有土地使用權出讓合同文本。
第八條 出讓人應當至少在投标、拍賣或者挂牌開始日前20日發布招标、拍賣或者挂牌公告，公布招标拍賣挂牌出讓宗地的基本情況和招标拍賣挂牌的時間、地點。
第十條 市、縣人民政府土地行政主管部門應當根據土地估價結果和政府産業政策綜合确定标底或者底價。
确定招标标底，拍賣和挂牌的起叫價、起始價、底價，投标、競買保證金，應當實行集體決策。
招标标底和拍賣挂牌的底價，在招标拍賣挂牌出讓活動結束之前應當保密。
第十一條 出讓人應當對投标申請人、競買申請人進行資格審查。對符合招标拍賣挂牌公告規定條件的，應當通知其參加招标拍賣挂牌活動。
第十二條 市、縣人民政府土地行政主管部門應當為投标人、競買人查詢拟出讓土地的有關情況提供便利。
第十三條 投标、開标依照下列程序進行：
（一）投标人在投标截止時間前将标書投入标箱。招标公告允許郵寄标書的，投标人可以郵寄，但出讓人在投标截止時間前收到的方為有效；标書投入标箱後，不可撤回。投标人應對标書和有關書面承諾承擔責任。
（二）出讓人按照招标公告規定的時間、地點開标，邀請所有投标人參加。由投标人或者其推選的代表檢查标箱的密封情況，當衆開啟标箱，宣布投标人名稱、投标價格和投标文件的主要内容。投标人少于三人的，出讓人應當依照本規定重新招标。
（三）評标小組進行評标。評标小組由出讓人代表、有關專家組成，成員人數為五人以上的單數。
評标小組可以要求投标人對投标文件作出必要的澄清或者說明，但是澄清或者說明不得超出投标文件的範圍或者改變投标文件的實質性内容。
評标小組應當按照招标文件确定的評标标準和方法，對投标文件進行評審。
（四）招标人根據評标結果，确定中标人。
第十四條 對能夠最大限度地滿足招标文件中規定的各項綜合評價标準，或者能夠滿足招标文件的實質性要求且價格最高的投标人，應當确定為中标人。
第十五條 拍賣會依照下列程序進行：
（一）主持人點算競買人；
（二）主持人介紹拍賣宗地的位置、面積、用途、使用年期、規劃要求和其他有關事項；
（三）主持人宣布起叫價和增價規則及增價幅度。沒有底價的，應當明确提示；
（四）主持人報出起叫價；
（五）競買人舉牌應價或者報價；
（六）主持人确認該應價後繼續競價；
（七）主持人連續三次宣布同一應價而沒有再應價的，主持人落槌表示拍賣成交；
（八）主持人宣布最高應價者為競得人。
第十六條 競買人不足三人，或者競買人的最高應價未達到底價時，主持人應當終止拍賣。拍賣主持人在拍賣中可根據競買人競價情況調整拍賣增價幅度。
第十七條 挂牌依照以下程序進行：
（一）在挂牌公告規定的挂牌起始日，出讓人将挂牌宗地的位置、面積、用途、使用年期、規劃要求、起始價、增價規則及增價幅度等，在挂牌公告規定的土地交易場所挂牌公布；
（二）符合條件的競買人填寫報價單報價；
（三）出讓人确認該報價後，更新顯示挂牌價格；
（四）出讓人繼續接受新的報價；
（五）出讓人在挂牌公告規定的挂牌截止時間确定競得人。
第十八條 挂牌時間不得少于10個工作日。挂牌期間可根據競買人競價情況調整增價幅度。
第十九條 挂牌期限屆滿，按照下列規定确定是否成交：
（一）在挂牌期限内隻有一個競買人報價，且報價高于底價，并符合其他條件的，挂牌成交；
（二）在挂牌期限内有兩個或者兩個以上的競買人報價的，出價最高者為競得人；報價相同的，先提交報價單者為競得人，但報價低于底價者除外；
（三）在挂牌期限内無應價者或者競買人的報價均低于底價或均不符合其他條件的，挂牌不成交。
第二十條 以招标、拍賣或者挂牌方式确定中标人、競得人後，出讓人應當與中标人、競得人簽訂成交确認書。成交确認書應當包括出讓人和中标人、競得人的名稱、地址，出讓标的，成交時間、地點、價款，以及簽訂《國有土地使用權出讓合同》的時間、地點等内容。
第二十一條 中标人、競得人應當按照成交确認書約定的時間，與出讓人簽訂《國有土地使用權出讓合同》。
第二十二條 招标拍賣挂牌活動結束後，出讓人應在10個工作日内将招标拍賣挂牌出讓結果在土地有形市場或者指定的場所、媒介公布。
第二十三條 受讓人依照《國有土地使用權出讓合同》的約定付清全部國有土地使用權出讓金後，應當依法申請辦理土地登記，領取國有土地使用權證書。
第二十四條 應當以招标拍賣挂牌方式出讓國有土地使用權而擅自采用協議方式出讓的，對直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法給予行政處分。
第二十五條 中标人、競得人有下列行為之一的，中标、競得結果無效；造成損失的，中标人、競得人應當依法承擔賠償責任。
第二十六條 土地行政主管部門工作人員在招标拍賣挂牌出讓活動中玩忽職守、濫用職權、徇私舞弊的，依法給予行政處分；構成犯罪的，依法追究刑事責任。
第二十七條 以招标拍賣挂牌方式租賃國有土地使用權的，參照本規定執行。。
第二十八條 本規定自2002年7月1日起施行。
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