産生背景
1945年8月15日，日本戰敗投降，以麥克阿瑟将軍為首的美軍随即進駐。戰敗前的日本，有很多人從來沒有見過西洋人，加上軍國主義者常年“英美鬼畜”的宣傳，盡管麥克阿瑟很快發表聲明，稱将不進行任何“野蠻，針對個人的報複”，幾萬名美軍即将進駐的消息，還是給這個島國帶來了極大的恐慌。
日本當時的社會調查表明，對美軍占領的恐怖和擔心中，最重要的是食糧不足，複員人員失業，以及占領軍對婦女的淩辱，其中擔憂婦女遭暴行淩辱的比例遙遙領先，被列在第一位。産生這種想法，首先是日本人長期受到“如果戰敗，男人将全被閹割，女人将全被作為娼妓”的宣傳；其次，戰争中日軍在亞洲各地的暴行，顯然也成為日本人對占領軍想象的最重要參照。
針對這種恐慌，日本内閣緊急讨論對策，結論是參照日本在戰争中建立的慰安女制度，為進駐美軍提供“慰安”設施和性服務，來減少美軍對日本平民女性的侵擾。建立這種設施當時預算需要五千萬日元，對戰敗的日本來說是一筆巨大的開支。而大藏省财稅局長池田勇人對這筆錢批準的很快，他的看法是“用這筆錢換取日本女性的貞節和血統的延續，可說是十分劃算了”。
招募方式
1945年8月21日，東京警視廳召集各賣春業巨頭在麻布小學開會，要求他們動員手下妓女為盟軍提供慰安服務，結果卻頗為難堪。對此前所未聞的“國家要求”，大妓院吉原的老闆成川敏的回答最有代表性——“對昨日的敵人，今天就用身體侍奉，這當然也可以強制命令，但就是妓女，能不能接受也不好說。請允許我們回去商量。”然而願意合作的妓女數量，連最初要求的三分之一都達不到。于是，日本政府終于撕下面子，用報紙廣告的方式對良家婦女進行征集。
管理機構
8月18日，日本内務省向各地政府發出《外國駐屯慰安施設整備》和《關于外國軍駐屯地慰安施設問題給内務省各警保局長的通告》等文件，要求各地警務部門協助建立為占領軍提供性服務的慰安所。
8月26日，由東京警視廳牽頭建立的RAA協會正式成立，專門在天皇皇宮大門外舉行了結成式(參加者主要是日本賣春業的老闆和幹部)，下設慰安、遊技、藝能、特殊施設、食堂、物産各部，RAA，翻譯過來就是“特殊慰安施設協會”，是日本為美國占領軍提供性服務的專門機構，日本人稱之為“國家賣春機關”。
配給物品
日本内務省給這些女性的名稱是——“特别挺身隊員”。根據記載，當時免費為她們“開展服務”提供的标準配給用品，有床、被、枕頭、睡衣、長裙、洗漱用具、食物、衛生紙，以及原日本軍内使用的，被稱作“沖鋒一号”的避孕套。日本慰安所的配給物品裡面，很快就增加了油膏和消炎藥物。
悲慘命運
這些女性的命運也的确十分悲慘。比如橫濱的互樂莊，原計劃9月1日開業。前一天晚上，卻闖來一百人以上的黑人士兵，用卡賓槍脅迫，将其内的14名慰安女輪奸，慘叫呼号徹夜，日本警察不敢過問。天明時候來看，三名男性職員都被打重傷，半死的慰安女們帶着皮靴的泥印倒在地上奄奄一息。
盡管如此，慰安所依然如期開業。而開業第二天，曾被黑人士兵強奸的一名慰安女，看到來的客人是黑人而恐懼逃竄，被美國士兵當場掐死，這個美國士兵也因為行為狂暴被美軍憲兵擊斃。這些，事後日本新聞界按照占領軍總部的命令，都不予報道。
制度終結
盡管日本的“慰安所”配備了避孕套，但美國兵使用的卻寥寥無幾，而占領軍的淫威又無法抗拒，結果，造成了RAA慰安所中性病的盛行。RAA的慰安女中，有性病的超過了90%。
這引發了大洋彼岸美軍的妻子、親人們一片抗議之聲。尤其是有記者深入日本的慰安所，将其内情拍攝，帶回美國發表，更引發了軒然大波。正在從事人權活動的羅斯福夫人為此憤然質問麥克阿瑟：“我們合衆國的小夥子們，就是公然在日本妓院這樣出入得髒病的嗎？你這個司令對此很自豪嗎？”美國輿論對此抨擊日烈。
尴尬的麥克阿瑟不得不作出決定。1946年3月10日，占領軍司令部以“公然賣淫是對民主理想的背叛”為理由，要求日本政府關閉各處慰安所。
26日，日本政府下令各地警察署遵照執行，并謝絕美軍官兵繼續訪問慰安設施。日本政府随即下令遣散慰安女，五萬五千名慰安女，帶着滿身的瘡痍，沒有任何補償就被趕到了街上。
皮肉生涯
這些慰安女中，很多繼續從事色情行業，或在RAA經營的“茶舍”、“咖啡廳”、“酒吧”等地為美軍服務，成為被美軍稱作“潘潘(PANPAN)的暗娼(美日間的默契，以暗娼代替公娼，繼續慰安服務，實際上RAA要到四年以後才正式宣告終止)；或者為美軍包養，稱為“安麗”(英語“Only”的日文發音)。
由于從事這種職業，又多半身染疾病，慰安女已經難以為原來的環境所接受。但是，她們在皮肉生涯中少少的積蓄，又因為日本政府在同一時間進行了“存款凍結”政策而化為烏有——“存款凍結”是日本當時為了解決物資缺乏，并進行新舊币制更換實施的政策，所有五日元以上的貨币，都要存入銀行而且凍結，等待新币流通後才能使用。
這一凍結，就是兩年半。而解凍的時候，由于通貨膨脹，其價值已經隻有存入的四分之一。凍結存款，使慰安女們頓時陷入衣食無着的絕境，她們唯一的生計，也就隻有繼續從事皮肉生意了。
影響
那個時代，作為日本人心目中的“英雄”、民族靈魂的日本皇軍、靖國“英魂”，他們強奸、輪奸中國、朝鮮、東南亞婦女及歐洲僑民婦女，趾高氣揚，他們的犯罪是法西斯國家之最。那時這些暴行在他們心目中是“英勇的壯舉”，是他們在從島國走向世界的過程中最熱衷的征服事業之一。日本從此以野蠻、殘忍、變态的性侵犯而著稱。
