淵源背景
秦始置禦史大夫,為秦代最高的監察官,始皇時此官位次于左、右丞相,後逐漸成為禦史台長官。西漢時沿置,禦史大夫掌副丞相,故丞相、禦史并稱,丞相府和禦史大夫府合稱二府。凡軍國大計,皇帝常和丞相、禦史共同議決。丞相位缺,也可由禦史大夫升任。禦史大夫之秩為中二千石。由于禦史和皇帝親近,故群臣奏事須由他向上轉達,皇帝下诏書,則先下禦史,再達丞相、諸侯王或守、相,因而皇帝可利用禦史大夫督察和牽制丞相。西漢初,諸王國也設此職,景帝中元三年(前147年)時省去。
先秦的禦史本為殿中執法官。西漢時禦史大夫雖居副丞相之位以協助丞相綜理大政,但仍偏重于執法或糾察,不僅可劾奏不法的大臣,而且還可奉诏收縛或審訊有罪的官吏。
禦史大夫屬官有禦史中丞、侍禦史、繡衣禦史等。禦史中丞之秩為千石,其職掌是外督部刺史或守、令,在朝可舉劾百官,又主管朝中或地方上某些有關刑獄之事,如武帝時禦史中丞鹹宣治主父偃及淮南王獄。侍禦史員十五人,秩為六百石。漢代所謂的禦史,有時就是指侍禦史。其職掌是舉奏百官的非法和違失,也可奉诏逮捕和拷問有罪的官吏。繡衣禦史不常置,其職務主要是奉命鎮壓人民的武裝反抗活動。
西漢時丞相、禦史大夫并稱,丞相府和禦史大夫府合稱二府。凡軍國大計,皇帝常和丞相、禦史大夫共同議決。丞相位缺,一般都是由禦史大夫直接升任。禦史和皇帝親近,所以群臣奏事須由他向上轉達,皇帝下诏書,則先下禦史,再達丞相、諸侯王或守、相,因而皇帝常常利用禦史大夫督察和牽制丞相。
綏和元年(公元前8年),更名禦史大夫為大司空,漢哀帝建平二年(公元前5年),複為禦史大夫。元壽二年(公元前1年),又改名大司空。從西漢末到東漢,遂延續不變。漢獻帝時,在曹操的專權下,又恢複了丞相和禦史大夫的官制。
西漢晚期,從原來的丞相、禦史大夫、大司馬變為三公并立,是漢代官制中一大變革。
東漢初年,禦史大夫的官屬,由禦史中丞總領,中丞替代禦史大夫而成為執法和監察機構的首腦人物。
魏晉南北朝有時也恢複禦史大夫,或替代司空,或替代禦史中丞。隋、唐以後所設禦史大夫,除宋代為虛銜外,均為禦史台長官,不再具有漢、魏副丞相的性質。明太祖洪武十三年,廢中書省、禦史台,大都督府一分為五,禦史大夫廢置。建文帝改制時,改都察院為禦史府,左右都禦史改為禦史大夫,秩正一品。燕王朱棣陷南京,改回都察院,自此禦史大夫遂廢。
隋、唐以後所設禦史大夫,除宋代為虛銜外,均為禦史台長官,已經不再具有漢、魏三公的性質。
明代改禦史大夫為都禦史,自此其官遂廢。
官員管理
選任
禦史大夫的人選以聲望為第一,漢初多用元老重臣,後禦史大夫選用多是政績卓著者。其他官員必須明習法律才有資格進入禦史府。
禦史大夫的選用通常以學識、德行及政治經驗三者為遴選禦史的評量标準。
先論學識。漢初禦史大夫除部分由刀筆吏充任外,大都由精通刑名者為之;蓋因禦史大夫主要的職責,即在于根據國家法令,監察國家庶政得失與官吏是否盡責,不明悉法律者,無法勝任。到武帝用董仲舒議,罷黜百家、尊崇儒術後,任禦史大夫者,漸有以通儒術為主的趨勢,如兒寬、魏相、蕭望之、貢禹、韋玄成、匡衡、王駿、孔光等,均因通明經術而為禦史大夫。
魏晉及南朝大體承襲此傳統,北朝的後魏、北齊尤重禦史,必答策高第始補之。
宋、明兩代都重資格。“有學識通達治體”、“識量端宏才行老成”經常作為評價的依據。
次論政治經驗。要通曉治體,除學識素養外,最好最有效的方法,就是從實際政務的處理中體驗、學習,故曆代選用台谏莫不重視其政治曆練。
漢代選郡守或國相考績高第者為中央官,然後再從中央官中選禦史大夫。禦史的地位愈高,其政治經驗也愈豐富,待升為禦史大夫時,必已通悉政事,足可為候補丞相了。後代的選擇,大體不脫此規範。
明代曾有“初任者不許铨除風憲”(《明會要》)的規定,通常“定科考出身曆任三年者,不限内外,通選禦史”(《明會要》)。明中葉之後,鑒于一般禦史未必稱職,遂更強調對禦史前任實績的考察,對年輕資淺者,甚至給以“實習”的考驗,“必先試以小差,果能稱職,曆事經年,方準實授”(《明會要》)。在見習階段,更有遣派資深者随行監督指導者。
考核
禦史雖有監督百官、整肅綱紀之權,然其本身也難免有違規犯法或糾彈不當之處,故曆代亦莫不嚴禦史之考核。考用實為一體之兩面,嚴核之目的,即在便于重用。
先論上對下的考察:曆代監察機構的首長或副貳,都負有考核其屬下的責任與權力。兩漢對禦史并無專門的考核機構,由台内中丞負統領及考核之責。凡功績卓著者,或予以晉升,或給以獎賜;而溺職非法者,視其情節輕重,給以戒賴,左遷、免職、下獄、死刑(包括有罪自殺)的處分。
唐代核察權歸台院之長雜端,在台院中更設置“黃卷”,記錄禦史的違法與錯失,由主簿掌管。從《唐六典》“凡不糾舉所職則罰之,新除禦史之未曉制度者常受罰……以罰萬二千錢為限”的記載看來,對一般禦史的考核已頗具制度化。宋、元亦行台院制,大體循唐之舊。
次論下對上的考察:禦史府的首長若有違法錯失,禦史隻要言之有理,或握有實據,照樣可以提出彈劾,這也是一種很實際的考察。這種以小監大、以下監上的原則,不但可施之于一般官吏,同樣可施之于監察機構的本身。其成效的顯著,代有明證,也是不容忽視的。
再論吏部考核權:隋唐以後吏部也擔負部分考核禦史的責任,從好的方面看,對禦史多一制衡的機構;從壞的方面看,則對禦史又多層約束與壓制。隋唐以後,台谏權力日縮,君權日大,與此不無關系。
升遷
禦史大夫由于其作用特殊、地位重要升遷提拔的很多,一些禦史大夫直接升任丞相。西漢任禦史大夫者有六十九人,其中升任丞相的有二十二人,接近西漢丞相人數的一半。
權利職責
權力
秦代中央監察機構的最高長官是禦史大夫。在秦統一六國以前,沒有禦史大夫這麼個官名,這個官職是在秦代出現的。史書上說:“禦史大夫,秦官,銀印青绶,掌副丞相。”秦代中央官制是三公九卿,三公即丞相、禦史大夫和太尉。禦史大夫是輔佐丞相的,可以代皇帝起草诏令,接受皇帝的差遣出使,處置一些軍國大事,當然也負責對百官進行監察和糾劾。秦時做大官的人都佩帶官印,把官印裝在腰帶裡,将绶帶垂在腰旁。
印的質料有金、銀、銅、玉等。绶是一條較寬并織有花紋的絲帶,官位不同,所佩绶的顔色和織法也明顯不同,使人一望便可知佩绶人的身份。在當時,最尊貴的是金印紫绶,接下來就是禦史大夫佩飾的銀印青绶,表明禦史大夫的地位是很高的。
職責
秦代規定丞相的位子出現空缺,禦史大夫可以遞補。這是一個重要的機制。古代宮廷的矛盾主要體現在皇權和相權之間。君主一方面要依靠一人之下萬人之上的丞相去統領百官,另一方面又害怕丞相權重,架空君主。秦始皇當年即秦王位時(當時叫秦王政),隻有13歲,大權操縱在相國呂不韋手裡,隻是在他22歲那年除掉呂不韋後,才真正掌握了秦國的政權。
這段痛苦的經曆在秦始皇心中是難以抹去的,所以設立禦史大夫的一個重要目的是制約相權,而制約的機制就是明确禦史大夫為“候補”丞相。這樣一來丞相就要小心謹慎,奉公守法,以免遭禦史大夫的彈劾。而禦史大夫則會努力工作,盡量去挑丞相的毛病,結果就達到了相互制衡的目的。
由于禦史大夫要協助丞相處理朝政,所以監察的職能主要由禦史丞和禦史中丞去完成,其中禦史中丞具體執行監察大權。禦史中丞經常跟随在皇帝身邊,負責監察朝中文武官員。除本職工作外,禦史中丞也做一些行政事務,比如主管公卿百官的奏章,掌管圖籍秘書等。秦代中央監察官中還有侍禦史,因其在朝會時站立在殿柱下,也稱柱下史。
當時有一個叫張蒼的,做過秦的侍禦史,史書說他“主柱下方書”。方書,有人釋作四方文書,即掌管中央的奏章、檔案、圖書以及地方上報的材料等。後來他跟随劉邦造反,由于他有“主柱下方書”的經曆,很受蕭何的器重。西漢建立後,他因擁立文帝有功,官至丞相。
代表人物
馮劫(?—前208年),戰國時期秦人,在秦始皇時曾任禦史大夫。前208年,大将軍馮劫與其父右丞相馮去疾、左丞相李斯聯合向秦二世進谏,請求停建阿房宮及減省戍役以減輕民困。二世不從,命人把三人治罪,馮去疾與馮劫不願受辱,皆自殺死,李斯後來也被處死。
張湯,西漢杜陵人。幼時喜法律,曾任長安吏,内史掾和茂陵尉,後補侍禦史。因為治陳皇後,淮南、衡山,江都三王謀反之事,得到武帝賞識。先後晉升為太中大夫,廷尉、禦史大夫。與趙禹編定《越宮律從朝律》等法律著作。用法主張嚴峻,常以春秋之義加以掩飾,以皇帝意旨為治獄準繩。
官職關系
禦史大夫官舍稱禦史大夫寺,又稱禦史府,禦史府與丞相府并稱二府。禦史府共三百四十一名官吏,除禦史大夫、禦史中丞、禦史丞和四十五名禦史官員外,其他都是禦史們的屬官,負責禦史府的日常具體事務,如繕寫文書、管理檔案等。
禦史大夫下有兩丞,各秩千石。一為禦史中丞,一為禦史丞。禦史中丞在殿中蘭台辦公,職掌管理圖籍秘書,督管地方部刺史,下領侍禦史,負責接受公卿奏事與舉劾按章等職能。禦史丞負責彈劾百官與日常工作。
曆史意義
禦史大夫作為監察百官的職位,它的設立代表着監察制度,監察制度是中國古代國家治理體系中的重要一環,對實現良好的政治法律秩序有着不可或缺的作用。