企業分類
國有控股公司一般應包括四種情況的國有控股公司，即國家控股公司、國家投資公司、大型國有集團控股公司和地區國有控股公司。
國家控股公司
國家控股公司應是國家單獨投資設立，經國務院批準對授權範圍内國有資産行使所有者權利，主要以控股方式從事資産經營活動，并依法登記注冊的特殊企業法人，它一般應是純粹性控股公司。這種公司不得宣告破産。遇公司清算，其淨資産不足以清償債務的，其不足部分由國務院承擔。
換句話說，一般來說，這種公司國家是不能讓其破産的。這種公司除依照國家的産業政策開展經營活動外，還要完成國家要求完成的社會公益任務。這種公司的設立條件應該是很嚴格的，除一般規定外，應該要求其主要經營業務要符合國家的産業政策，所在行業在國民經濟中要占有非常重要地位；其淨資産和總資産要達到一定的規模。除此之外，對其報批的文件，包括公司章程、經營範圍等要有明确的要求和規定。公司的法人治理結構也與一般公司不同，可以實行總經理負責制，設立黨組，國務院對其派出監事會等。
國家投資公司
國家投資公司應是國務院特别批準和授權，主要以控股方式從事國有資本投資活動，并經登記注冊的特殊企業法人。其主要職能是依國家産業政策和市場需要，負責從事特定行業經營性項目的國有固定資産投資活動。它的設立也要符合國家産業政策，經國務院特别批準。對其注冊資本、淨資産及總投資要有一定的下限的規定，其法人治理結構的規定等與國家控股公司類似。
地區性公司
地區性國有控股公司是指經省級人民政府批準和授權，主要以控股方式從事資産經營活動，并經登記注冊的特殊企業法人。其職能主要是依法對授權範圍内的國有資産行使經營管理權，通過國有資産的有效運作，盤活存量，優化增量，促進産品結構、産業結構和企業組織結構調整，增強國有資本的經營能力、控制能力和滲透能力，壯大優勢企業、重點行業和支柱産業，搞活國有經濟并負責完成當地政府要求的社會公益任務。
對這類國有控股公司要堅持公平競争，禁止行業壟斷和地區封鎖。在設立條件上要比國家級的控股公司寬泛一些，在符合國家産業政策和地區經濟發展要求的前提下，其注冊資本、淨資産的限額要低一些，但比一般性公司要高，建議其注冊資本不得低于20億元人民币。
大型性公司
大型國有集團公司或大型國有企業按照公司法第72條，經國務院授權而改組成為國有控股公司的，都可以适用有關國有控股公司的法律規定。
這類集團公司是國有控股的一般形式，與國家控股公司有一定的區别，區别之一，這類公司是混合型控股公司，即在主要從事生産經營的同時，也可以以控股方式進行國有資産的經營；區别之二，這類控股公司可以不是國家獨資公司，其組織和行為一般受《公司法》調整。改組為這樣的國有控股公司一般應具備這樣一些條件：（1）經營管理制度健全、經營狀況較好；（2）有完善的公司章程；（3)注冊資本、淨資産和總資産達到法律法規規定的最低限額；(4)有符合《公司法》規定的組織機構；(5)經國務院授權。
必然性
在社會主義市場經濟條件下，積極運用國有資本的控股公司方式，組建跨地區、跨行業、跨所有制和跨國經營的大企業集團，具有客觀必然性。
首先，從規模經濟和多元化經營的動因看，國有控股公司的産生是生産力發展和資本集中的必然趨勢。由于我國許多主導産業和名牌産品的生産集中度低，規模效益小。因此，要迅速改變這一格局，隻有通過市場競争和政策導向，“抓大放小”或“壯大并小”，發展大型和特大型的國有控股公司系統，才能适應生産社會化和經營現代化的需要。
其次，從公司制度進化的動因看，國有控股公司的産生是現代公司形态演變和發達的一般趨勢。在我國，它的出現是直接借鑒和利用西方經濟文明的結果，是将占主導地位的國有經濟與發達的現代公司相結合的一種發展趨勢和有效形式。
再次，從國際競争和跨國經營的動因看，國有控股公司的産生是不發達或發達國家參與競争的共同趨勢。當今世界圍繞資源、資本、技術、市場、信息人才的國際競争日益激烈，跨國公司的地位和作用日趨增強，國際經濟的區域性和集團性日益明顯。在這種形勢下，中國僅有少數像聯想集團那樣的小型跨國經營的控股公司，是遠遠不夠的。加快發展具有跨國經營和國際競争力的國有控股公司勢在必行。
第四，從國有資産管理體制改革的動因看，國有控股公司的産生是各國構建新型國有資本營運體系的普遍趨勢。我國為了實現體制轉型，有條件的國有企業也應采取國有股份制及控股公司的做法。
區别
一般區别
一是職能不同，一般公司的主要職能是搞好生産經營，而國有控股公司隻是對下屬企業有出資者職能，是投資主體；二是管理内容和方法不同。一般公司的管理主要是企業生産、質量、經營管理，控股公司則是戰略管理，是超脫于一般産供銷、人财物管理之上的資産運營管理；三是組織形式及作用不同。一般公司是有限責任公司或股份有限公司，根據市場需要進行生産經營，是一般企業法人。國有控股公司則是由國家單獨出資設立的國有獨資公司，或是由國家控股的股份有限公司或有限責任公司。除根據市場需要組織生産經營外，還要根據國家的産業政策和社會公益性事業需要組織生産經營，是特殊企業法人。
與他企相比
與一般企業集團公司相比較，有相同的性質但有很大的不同。相同的性質，是它們都是一種母子公司，通過持有子公司的股份對其控制，都是一般意義上的控股公司。
不同點主要有以下幾方面：一是股東的性質不同。國有控股公司的資本金是國家直接出資，而其子公司中的資本金是國家授權其出資的，因此，它是國家授權投資的機構，是國有資産直接運營主體和投資主體，是獨立行使國有資産出資者所有權的特殊法人，其對外投資可以不受淨資産50%的限制。而一般集團公司，即使是國有企業，其資本金是由國家授權投資機構出資的，對下屬企業的出資是法人出資。對外投資不得超過淨資産的50%。二是職能不同。國有控股公司以資産運作，結構調整為重點，一般的集團公司要以生産經營為主，兼營資産運作。
與行政不同
一是設立目的不同。原工業公司（局）作為政府的組成部分，是政府工作的延伸，上海稱為政府職能的“漏鬥”，實際是下屬企業的上級主管部門，直接幹預企業的生産經營活動，造成嚴重的政企不分。而國有控股公司設立目的是為了國有資産的運作、結構調整和承擔國有股東的重要角色，以經濟利益為目的，兼顧國家和社會目标，本身沒有政府職能。
二是法人性質不同。原工業性公司（局）實際是機關法人，吃的是“皇糧”，承擔的是政府責任。而國有控股公司是獨立的企業形态，是企業法人一種，是經濟組織。
三是對下屬企業管理内容和方式不同。原工業公司主要進行行政性管理和行業管理，無權對國有資産進行管理，而國有控股公司隻進行資産管理，與所控制企業是以資産為紐帶的經濟關系，沒有行政性行業管理職能。
法律地位
國有控股公司是政府與企業的界面，是專司國有資産所有者職能和經營管理職能的一種特殊企業法人。這種特殊，表現在兩方面，一是特别設立，即是經特别批準設立的（一般公司并不需經特别批準）；二是依照特别立法設立的，即依照對國有控股公司的專門規定設立的。
從國外情況看，國有控股公司不外兩種，有的國有控股公司是介于政府和企業之間的中介機構，是經營實體，有的就是一般行政機構，或叫控股機構，多數為公法人或特殊企業法人。我國控股公司不是完全按照公司運作的，其法律地位也不完全等同于一般的公司，因而也是一種特殊法人。
其特殊性表現在：一是設立不同，要依照特别法（如國有控股公司條例設立）而非公司法設立，經特别批準設立，這也是它與集團公司不同之處；二是它雖然也是經濟實體，是企業，但它又與一般企業不同，它對國有資産有所有者的權利，而非法人财産權；對于國家控股公司，這種特殊性除表現在上述兩方面外，還在于：一是它還承擔着行業調整和産業調整的任務，二是國家控股公司除承擔着經濟目标外，還可能承擔着社會公益目标；三是它是經特别批準設立的。
上述職能的綜合決定了其地位的特殊性。因此，我國國有控股公司是否可定位在既适用《公司法》，又适用于特别規定上。
