概況
新中國的包工頭由于生産周期、産品的地域性、生産過程受氣候影響等方面的基本特點，建築行業無法像制造業一樣機械化，而保留了大量的活勞動(也就是勞動者)。在有效管理活勞動的需求下，包工制度産生了。這種制度以傳統的社會關系為基礎，一方面可以憑借已有的鄉緣網絡來加快勞動力的組織，另一方面可以利用熟人信任來有效約束工人的各種訴求與不滿。一言以蔽之，這種看法的核心觀點在于包工體制是建築生産的伴生物。
但包工制度既不是中國建築行業的雙胞兄弟，也不是建築行業特有的現象。事實上，在新中國60年的曆史中，包工制度曾經三起兩落，其下的工人生活境遇也與今天的截然不同。包工制度的第一次興盛可以追溯到建國初期。
從1949年到1957年，戰後修複與重建工程需要投入大量的勞動力，而專業的建築公司卻寥寥無幾。以現有的組織資源為依托，各種承包用工體制應需而生，主要有四種：一是鐵道部等專業部門組織内部人員成立了建築企業，以自營或内包的方式開展建設;二是國有企業使用自身的勞工來進行建設;三是以當年的工程兵為主力，加上小部分私營企業，經改組重建後成立了專業建築公司，統一劃歸新成立的建設部管理，負責承包其餘一些部委與企業的建設項目，通常我們稱之為“外包”;四是各地建築工會組織社會上的未就業人員，成立集體所有制性質的城鎮建築合作社。
這一時期中，建築從業人員的隊伍迅速壯大，截至1952年底，上述各類國營建築企業職工達到99.5萬人，而到1956年社會主義改造高潮時，合作社組織的職工人數發展到126萬人。建國初期物資貧乏，但是這些工人或者可以按月領取到國家的口糧補貼，或者可以按時拿到計件工資。1958年到1962年期間，當各類國有建築公司基本建設成熟時，上述各類承包體制被當作資本主義的實踐而逐漸被抛棄。這時，建築項目都納入每年固定資産投資的名下，由政府統一分配。
1959年，包工制度被廢除，工地甲方乙方被取消，同時計件工資制度被取消了，工人按月領取報酬，能夠得到國家财政的保障。到了1962年，對大躍進經驗的總結迎來包工制度的恢複，勞動定額管理制度也同步恢複，企業内部設立了職工代表大會制。這一次的包工制度持續了8年，在1970年被再度廢除。這時，國家撤銷了“一委三部”，重建了國家基本建設委員會，實行“經常費”制度，由國家按照大體相同的标準直接發放給施工隊伍工人工資和管理費。
總之，在早期社會主義時期，建築行業中發展起來的用工形态還是以國有建築企業為主的正式用工體制。到1980年，國有建築企業雇傭職工482萬，城市和農村的集體企業分别雇傭職工166萬和334萬，而私有建築企業的職工大概隻有4000到1萬人。盡管缺乏正規完善的法律體系作保障，拖欠工資的事情卻很少發生。在管理層與勞務層合為一體的體制下，勞動力由國家統一安排和分配，國家或地方财政為工人工資的發放提供了充分的保障。
對于大多數工人而言，無論來自軍隊專業還是農村招募，一旦被國有企業聘為固定職工，便可與其他國企工人一樣享受同等的社會地位和福利配給。當時，不但勞動力是非商品化的，勞資關系本身還帶着一種家長制的成分，給勞動者一種受保護的安全感。一位江蘇工人回憶說，大集體時候幹活的累和現在的累也不同，“那個時候累，跟管你的頭說，他們會幫你;但是現在，人們就會說，‘我給你錢了’。”
發展曆史
市場化下的包工體制今天包工制度的再次出現可以追溯到1980年代的改革。在現代性話語的主導下，效率超越保障成為國家的首要關心。對建築行業生産潛力的肯定，一系列市場改革舉措被引入建築行業中：重組現有管理體制、開放建築市場、允許國有企業自主經營、建立競價體制、提高管理技術等。1980年，國家發布了《建築安裝工程包工合同條例》，允許建築企業與建設單位建立承包關系。同時，建築企業開始實行限制勞動用工的内部承包制度，在雇用原單位職工的條件下，允許内部員工進行利潤包幹。
改革之風首先在深圳經濟特區蔓延開來，到1981年，90%以上的城市工業建設項目重新引入了承包體制。1984年，承包體制改革的成果得到了一系列正式的官方認可。9月，國務院頒發《關于改革建築業和基本建設管理體制若幹問題的暫行規定》，強調全面推行建設項目投資包幹責任制與工程招标承包制、建設資金撥改貸等，改革建築安裝企業用工制度。當中明确指出，“國有建築安裝企業，要逐漸減少固定工的比例。
今後，除必需的技術骨幹外，原則上不再招收固定工，積極推行勞動合同制，增加合同工的比重。”11月，國家計委和建設部又聯合頒發《建築工程招标暫行規定》，進一步承認了競價體制，并鼓勵縮短競價時間，降低競價成本。從此，工程承包與分包經驗開始在全國範圍内推廣開來。建築工人的數量也急劇上升，在1985年達到1728萬，超過1978年的兩倍。現代包工制度由此開始萌芽。一方面，國企的一些内部承包人開始從原企業獨立出來，雇傭農村勞動力，成為最早一批的現代包工頭。
另一方面，農村的一些帶工師傅也開始帶本村人外出做工，形成另一批龐大的包工隊伍。當時村民外出前都需要大隊開介紹信，有些在打工期間向大隊上繳一天一元的費用，俗稱“黑包工”。1990年代左右，建築行業的市場化改革進一步深化。在十一屆四中全會确定了“兩個轉變”的改革基調後，新中國第一部《建築法》在1998年3月出台，該法從施工許可證、從業資格審查、招标投标制度方面對建築業從業規範做出了更明确的規定。
可是建設單位隻管降低成本的做法，給非正式用工打開了有利的空間。一方面，很多國有及改制後的建築企業開始以提供挂靠的方式賺取利潤，一不出工，二不出力。另一方面，包工頭通過挂靠國有施工企業取得施工許可，再利用傳統的社會關系從農村募集勞動力，構成建築業的主力軍。自此，農村青壯年以價格低廉的方式大量湧入建築業的勞動力市場，成為半商品化的勞動力。所謂“半商品化”，意指建築工人的勞動力連完全的商品都稱不上，他們的生活境遇比完全商品化的情況還要差：建築工人在出賣自己的勞動力後，時常不能按時拿到相應的勞動報酬。
資本的靈活積累包工頭真的是工資拖欠的罪惡源頭嗎?如果沒有了“黑心”包工頭，工資拖欠問題還會存在嗎?我們的回答是，包工頭既不是唯一的源頭，也絕不是最重要的，即使沒有了卷款潛逃的包工頭，工資拖欠問題也還會存在。誠然，包工頭在工資的發放環節至關重要。但是，建築工人能不能順利拿到工資，關鍵不是看包工頭會不會克扣工資，而是看他能不能墊付得起。
帶工10多年的河北包工頭王某講到：“俺這南樓，有人(另一個包工頭)領10多個人在那兒幹，幹了一季，就不幹了，發不了工資。他那是過了麥去的，等到過秋了發不了工資啦。他墊不起，(需要墊)好幾萬。像我這個，你弄兩班人的話，現在人少，一季都(需要墊)3萬;領一班的話，就是六七萬塊錢，這一季我也有點困難。”很多情況下，包工頭自己也是一個工資和利潤被拖欠的對象。王某在地方市政上幹了10多年後，幾乎每個項目部都有他未能追回的欠款。
更進一步的，一位四川的帶工師傅形容說，建築業是一個“1億拉動10億”的行業。對于一個造價10億的項目而言，開發商隻需投入最初的1億資金，後面的9億資金就可以由各級建築公司、勞務公司、大包工頭、小包工頭逐級墊付。換句話說，一個建築項目啟動與實施的過程，就是一個資本逐級卷入的過程。當我們詢問一位從業多年的項目經理為什麼不取消包工制度時，他從資本運作的角度回答說，“
包工頭不能取消，因為包工頭作為建築公司與工人之間的緩沖地帶十分重要。”所謂“緩沖地帶”，主要作用如下：首先，包工頭作為直接與工人打交道的“老闆”，常常在工資拖欠時扮演着減壓閥的作用。建築工人通常在工作結束後将工資的領取權交給包工頭。這就避免了單個公司與大規模工人之間的直接交涉，将一對多的支付關系逐級分解，化整為零，大大削減了大規模勞工聯合抗争的風險;另一方面将勞資關系融合在熟人關系中，在情面和信任的雙重作用下，進一步削減了工人反抗的可能性。
其次，包工頭作為工人追讨工資的直接對象，經常背負着“黑心老闆”的罪名，成為上級建築或承包公司在道德敗壞方面的替罪羔羊。2008年6月麥收前夕，當包工頭楊某無法按時支付給工人工資時，即使在工人已經了解到總承包公司拖欠楊某工程款的情況下，他們還是堅持認為是楊某沒有能力，所以建築公司不給他錢。遭遇工資拖欠時，大多數工人首先不是追究建築公司的責任，而是譴責包工頭道德敗壞或無能。當然，也存在一些包工頭惡意拖欠工人工資，拒不支付，甚至雇傭打手欺壓工人的情形。
不難看出，在現代包工體制下，管理責任下放到包工頭一級的做法将建築工人推入了一種被遮蔽的勞資關系中。公司與工人之間的勞動關系藏在幕後，隻有人與人之間的非正式關系浮在表面。我們走訪的大多數工人，在提及自己的老闆時，都會想到包工頭，而弄不清楚哪家建築公司是自己真正的雇主。到了工資拖欠的時刻，大多數人能夠想到的追讨對象也是包工頭。
一方面，傳統的社會關系，為勞資關系蓋上了一層溫情脈脈的面紗，一定程度上消解了工人的反抗;另一方面，遮蔽了的勞資關系像一劑慢性毒藥，在資本貪婪地追求剩餘價值的過程中，不斷腐蝕并破壞傳統的社會信任體系。
回顧整個建築業發展的曆史，包工制度在建築業内形成并非必然，也不是大家所認為的行業特色的産物。問題的本質在于資本累積形式的改變，特别是1990年代以後所發生的體制改革。包工制隻不過是資本借來遮蔽勞動關系，掩蓋剩餘價值的一種形式。與西方1980年代出現的後福特主義體制類似，現代包工制是資本靈活積累的一種表現。但與之不同的是，現代包工在資本面前的議價能力更弱，議價方式也更趨于暴力。
