行政體制:政治體制的組成部分-中文百科頻道

運行規則

運行規則是指行政權力的運行所要遵行的基本規則。“運行”本是一個物理學上的術語，指物體運動和行進的過程，強調物體的一種運動狀态。行政權力的運行則是行政權力在各級政府及政府各部門之間進行界分和配置的基礎上，行政權力在行政系統内部的運作過程；強調行政權力在上下級政府之間、同級政府之間以及本級政府内各部門之間的運動和行進。行政權力的運行貫穿于行政權力行使的所有環節，如決策、執行、監督、協調等等。

行政權力的運行規則是引導、規範和制約行政權力運行的基本軌迹及以此為基礎的制度體系。如同體育比賽需要規範參賽選手的比賽規則、市場競争需要引導和監督各類市場主體的競争規則一樣，行政機關在行使行政權力時也需要一套規則的引導、規範和制約。由于行政權力的運行涉及到資金、人事、工程項目等大量公共資源的配置和使用，所以行政權力的運行有沒有規則、有什麼樣的規則就顯得極為重要。當然，對于規則的内容，不同的人可能會有不同的理解。

在筆者看來，行政權力的運行規則應當主要是以一系列法律制度為基礎的，包括法律原則、法律精神等為内容的規則；也就是說，引導和制約行政權力運行的應當是一套公開、明确、理性的，能夠确保行政權力行使規範和科學的規則體系。在計劃經濟體制下，權力運行規則主要以命令和服從為基礎。而在市場經濟深入發展的今天，傳統的權力運行規則在逐漸解體，而新的權力（利）運行規則尚沒有完全建立，因而導緻許多違背法治精神的“潛規則”的出現，如“跑部錢進”、“官出數字、數字出官”、“上有政策、下有對策”等。大量“潛規則”的存在隻能使行政權力運行偏離正常軌道，背離設置行政權力的初衷。

法律保障

不少學者在讨論和研究行政體制的時候，往往總強調政府的職能、權力、機構設置等，而把法律規範排除在外。實際上法律規範也是行政體制框架内的重要内容。當然，這裡的法律指廣義上的概念，即不僅包括法律、行政法規、地方性法規、政府規章、自治條例和單行條例，也包括法律精神和法律原則。

以行政法學觀點看來，行政法治就是以法律規則作為政府行為的基本依據，法律規則一旦制定出來，政府不能以政策修正或改變，政府首長更不能以行政命令變更法律規則。政策或行政首長的命令與法律規則相抵觸時，執法機關應執行法律規則而不是執行政策和命令。如果我們背離了“職能法定”原則，缺乏嚴格、剛性的法律制度規範，政府部門就很容易出現職能交叉，政府機構改革也難以走出“精簡——膨脹——再精簡——再膨脹”的怪圈；如果我們缺乏對權力配置和運行的法律規範和監督，“潛規則”等制度性腐敗就會盛行，“權為民所用、情為民所系，利為民所謀”的執政理念也很可能成為空談。

因此，行政體制不能也不可能回避法律的價值和作用，法律保障與職能定位、權力配置、運行規則等環節一樣都有着十分重要的地位，可以而且應當成為行政體制中的基本内容。職能設定、權力配置、運行規則和法律保障是行政體制中四個基本内涵。其中，職能設定是基礎，權力配置是核心，運行規則是關鍵，法律保障是手段；它們之間相互聯系、相互作用，共同構成了行政體制的總體框架。

類型

行政體制的類型主要有：

①行政權力體制，指國家行政機關與其國家機關、政黨組織、群衆團體等之間的權力分配關系的制度。它反映國家行政機關在該國政治體制中所擁有的職權範圍、占有的權力地位，通常由憲法和法律明确規定。行政權力體制主要有三權分立制度、議行合一制、軍政合一制、政教合一制、黨政合一制等類型。

②政府首腦體制。最高行政權力的代表者與其實際承擔者之間權力關系的制度。根據國家元首與政府首腦職位擔任者的關系及人數情況，可分為：“一元制”亦稱“單頭制”；“二元制”亦稱“雙頭制”;“多元制”亦稱“多頭制”。

③中央政府體制。指國家最高行政機關的職權劃分、活動方式和組織形式等制度。中央政府體制類型主要有：中央集權型、地方分權型、集權與分權結合型；合議制和首長制;政府首腦負責制和集體領導負責制。資本主義國家的中央政府體制分為：内閣制、總統制、委員會制。社會主義國家的中央政府體制一般分為：部長會議體制、國務院體制、政務院體制。

④行政區劃體制。指國家将全國領土劃分為若幹層次的區域單位，并建立相應的各類行政機關的制度。

功能

功能一般指事物或方法所發揮的有利的作用，所強調的是事物或方法積極的意義。行政體制的功能也就是指行政體制所存在的價值及發揮的積極作用，這具體體現在以下幾個方面。

（一）促進市場經濟的縱深發展

中國經濟體制改革是在生産力水平較低、工業化程度不高、技術水平落後等條件下進行，各級政府在推進經濟市場化過程中發揮了主導作用。在改革開放至今的近三十年裡，與經濟的市場化程度顯着提高相對應的是政府職能和行政方式也發生了明顯變化。在宏觀上，政府開始運用經濟、法律等手段調節國民經濟的運行，進行産業結構調整，實現經濟增長方式的轉變；在微觀上，政府改革了對企業的管理模式，政企分開成為經濟改革的重要内容。同時，政府的市場管理職能也逐漸從直接定價轉為主要以市場定價、反壟斷、反欺詐、反不正當競争等方面。行政體制的不斷調整适應并有力地推動了市場經濟的發展。

在市場經濟縱深發展的過程中，行政體制也仍然是十分重要的促進力量。一方面，中國經濟的市場化程度還比較低，市場機制在經濟運行、資源配置方面的作用還沒有完全發揮出來；加上其自身諸如信息不對稱、投機率高等弊端，使得單純的市場調節還隐藏着不少危機。

所以，需要加強政府在經濟運行、市場監管中的調控能力，用政府調節和監管這隻“有形的手”來彌補市場機制的缺陷。要實現這些目标，就要對政府職能進行新的定位，進一步劃分政府與市場的産權邊界和利益分界，并探索科學有效的調節和監管方式。另一方面，政府也應當順應市場經濟深入發展的形勢，特别是加入世界貿易組織後國際化趨勢的要求加強自身建設，比如通過調整權力配置減少權限沖突、改革政府機構提高工作效率、減少事前審批加強事後監管等措施，提高政府在經濟管理中的能力和水平，為企業和市場的進一步發展創造良好條件。

（二）回應利益多元化社會建構的需要

在實行改革開放政策前，存在于人們生活中的是計劃體制下一元化的社會結構模式，“雖然我們建立了各種組織，如企業、事業單位、群衆團體，但這些結構因子是同質的，都隸屬于某個國家機關，都有行政級别，實質上早被同一化為行政組織。”在這樣的模式下，公民或直接依附于政府，或因依附于其所在單位而間接依附于政府；他們之間的利益選擇也因為這樣的依附關系而在形式上表現得高度一緻。在向市場經濟體制轉型的過程中，經濟規律使得政府不得不開始放松原本牢牢拽在自己手中的權力，承認并保護企業、社會組織和公民個人的利益和價值。

這種一元化的社會結構開始逐漸瓦解，取而代之的是多元化的社會利益結構；不但社會個體之間的交往可以通過市場機制和契約機制來完成，而且政府也不可能像過去那樣，對社會生活事無巨細都要實施控制和管理。此外，利益多元還表現在地區利益、地方利益、行業利益的凸現，合作與競争共存，客觀上需要行政體制作出積極回應。

在中國，由于這種多元化社會結構本身就是在政府主導下的改革而逐步形成，因而以政府職能、權力、運行規則等為主要内容的行政體制的價值也因為社會結構的變遷而日益彰顯。但一直以來我們對行政體制功能的理解大多是從經濟角度出發，即行政體制必須不斷适應經濟發展和改革的需要——如加強宏觀調控能力、改革國有資産管理模式等；因而在職能轉變、制度創新等方面也過多地強調以經濟建設為中心，以政府經濟管理職能和權限的調整為重點，而忽視了行政體制在調整收入分配、縮小貧富差距、完善社會保障等社會服務方面的價值。

（三）服務公共行政的有效開展

市場經濟的深入發展、市民社會的逐漸崛起和利益主體多元化的日益形成，加快了傳統意義上的國家行政向公共行政轉變的步伐。在此過程中，現代行政權呈現出多元化的發展趨勢，國家行政機關已不是惟一的行使行政權的主體，其行政權也部分地歸還于社會主體。越來越多的非政府組織等參與到社會公共事務的管理和服務活動之中，這是市場機制所帶來的必然後果、也是社會發展的基本規律。

公共行政的有效開展，要求對公權力進行重新調整和配置，以發揮社會自治的力量、保障公衆在社會事務管理中的參與權利；而這些也都依賴于行政體制發揮其基礎性的作用，因為沒有具體的制度基礎，公共行政的有效運行隻能成為空談。靈活、高效、務實的行政體制将改革公權力的行使方式，積極引入符合現代市場經濟規律和價值理念的管理和服務手段，促進社會各部門的合理分工和資源的有效配置，推進公共行政的順利開展。

以公共基礎設施的建設和管理為例，随着社會公衆對道路、橋梁、體育場館等公共基礎設施的需求不斷增加，一些地方政府開始改革原來政府壟斷的做法，發揮市場機制的作用，通過競争性招标、特許經營等手段鼓勵民間資本、社會力量參與到基礎設施的建設經營中。在此過程中，政府主要通過訂立合同的形式與經營企業進行談判，并負責對工程的監管；這既滿足了社會公衆對基礎設施的需求，也避免了政府财政支出不足的尴尬，同時還有效利用了民間資本為社會服務；達到了“雙赢”、“三赢”甚至“多赢”的效果。

（四）推進行政法治的發展

行政法治是現代法治建設的重要組成部分，它反映了經濟社會發展對行政權力行使的全面要求，其核心的價值追求在于依法行政、建設法治政府。落實到法律制度上，就是作為國家權力體系中的政府及行政機關自身的組織結構、職能權限要有法律的依據；行政機關在行使權力中的方式、程序要受到法律的監督和制約；而一旦行政機關行使權力過程中的行為侵犯或損害了公民、法人或其他組織等行政相對人的權利，其可以通過行政複議、行政訴訟、行政賠償等方式獲得救濟。在制度層面，行政法治包含了行政實體制度、行政程序制度和行政救濟制度三部分制度建設。

在這裡，行政體制與行政實體制度相對接，在一定程度上，行政體制就是一系列行政實體制度的總稱。隻是傳統上行政體制更側重于政府系統的職能、權力配置、運行規則，而行政實體制度則強調承擔公共行政的主體形式和法律地位，各類行政主體的權利義務和責任。行政體制更多是管理學中使用的概念，而行政實體制度則是法學中的用語。