背景
原有丁銀制度
清代的丁銀是沿襲明代的丁銀而來的,但丁銀編征作為中央政府賦稅征解的内容,則是清代的事情。在明代,丁銀與裡甲、均徭等四差銀一起,都由地方官員征用,并不上繳明中央政府,實際上這項收入多落入官吏的私囊。在明朝中央政府那裡,也沒有全國丁銀的統計數字,隻有戶丁的總數,在行政及政策制定方面,中央政府也未涉及丁銀的處理以及如何支配的問題。
清朝定鼎北京後,以加強中央集權和籌集軍饷為中心,同時強化對地方财務的管理。大緻說來,自順治二年始,清朝中央政府命令地方官将丁銀随同田賦一起上繳,同時對于人丁的編審也逐漸制度化,以保證丁銀的征解。清初原定三年一編審,順治十三年改為五年一次編審人丁。順治十五年,清廷命令各直省将編審人丁造冊送部。十七年覆準,“直省每歲終,各将丁徭賦籍彙報總數,觀戶口消長,以定州縣考成”。通過這些措施,在剝奪地方官任意支配和使用丁銀權力的基礎上,清朝中央政府直接征用丁銀。
順治十八年,清朝中央政府首次公布了全國丁銀的統計數字,“直省徭裡銀3008900兩9錢,米12570石1鬥”。丁銀成了清朝中央政府賦稅征收的重要内容。
丁銀制度的弊端
山西布政使高成齡在奏折中說:“富者田連阡陌,竟少丁差,貧民地無立錐,反多徭役。”
丁銀的編征自始就存在着弊端。康熙初年曾任直隸靈壽縣知縣的陸隴其對此曾分析說:“查舊例,人丁五年一審,分為九則,上上則征銀九錢,遞減至下下則征銀一錢,以家之貧富為丁銀之多寡,新生者添入,死亡者開除,此成法也。無如有司未必能留心稽查……且又相沿舊習,每遇編審,有司務博戶口加增之名,不顧民之疾痛,必求溢于前額,故應删者不删,不應增者而增,甚則人已亡而不肯開除,子初生而責其登籍,溝中之瘠猶是冊上之丁,黃口之兒已是追呼之檄,始而包賠,既而逃亡,勢所必然。”這種戶丁編審中的虛報和浮誇之風在很多地區都存在。
而官員紳衿利用優免特權隐漏人丁,奸猾之徒又托為客籍以為規避,而丁銀項目仍然存在,結果便落在貧苦農民的身上。其中在實行戶等編審制的地區,出現了利用戶等進行放富差貧的現象。如山東曹縣,“豪強盡行花詭,得逃上則;下戶窮民置數十畝之地,從實開報,反蒙升戶”,結果“其間家無寸土,糊口不足,叫号籲天者,皆冊中所載中等戶則也”。這樣一來,一方面,封建官府為追求溢額在編審時多行虛誇;另一方面舍富就貧,丁銀溢額增多的結果便是使中下層民衆承擔起更多的丁銀來,飽受“代納”和“包賠”之苦。
這樣一種丁銀編征,使得階級矛盾更趨激化。對于丁賦的征收來說,其結果是“在民有苦樂不均之歎,在官有征收不力之參,官民交累”。
決心改革
康熙時期解決了長達八年的吳三桂等三藩的分裂戰争,收複了被鄭經割據多年的台灣,驅逐了占據我國黑龍江地區的沙俄勢力,又出征蒙藏平定準噶爾部蒙古貴族分裂勢力的動亂,連年的征戰耗費大量财力再加上各級官員貪腐,老百姓過得很苦。康熙帝本人親民愛民、常自覺民間疾苦,如康熙四十二年(1703年),康熙帝說:“朕四次經曆山東,于民間生計無不深知。東省與他省不同,田野小民俱系與有身家之人耕種。豐年則有身家之人所得者多,而窮民所得之分甚少;一遇兇年,自身并無田地産業,強壯者流離四方,老弱者即死于溝壑。”次年,康熙帝又說:“為民牧者若能愛善而少取之,則民亦漸臻豐裕。今乃苛索無藝,将終年之力作而竭取之,彼小民何以為生?”
康熙五十一年(1712年),康熙帝下旨“永不加賦”。
後來全面行攤丁入畝的雍正帝也常禀承先皇遺訓,曾多次面谕群臣要勤政愛民,說他自己“勤求民瘼,事無巨細,必延訪體察,務期利民。而于征收錢糧尤為留意,惟恐闾閻滋擾,此念時切于懷”。雍正在其繼位之初就曾向各省督、撫、司、道及府州縣各官分别發布谕令,要他們把錢糧征收放在所負之責的首位,不得任意苛索。
且對直接征收錢糧的州縣官谕令尤嚴,指出:“州牧縣令,乃親民之官,吏治之始基也。至于錢糧,關系尤重,絲毫顆粒皆百姓之脂膏。增一分則民受一分之累,減一分則民沾一分之澤。前有請暫加火耗抵補虧空帑項者,皇考示谕在廷,不允其請,爾諸臣共聞之矣。今州縣火耗任意增加,視為成例,民何以堪乎?嗣後斷宜禁止,或被上司察劾,或被科道糾參,必從重治罪,決不寬貸。”這就是說,除了确保國家财政足額,亦強調其社會公正的維護和社會心理的引導,也就是通過寬免賦稅的的政策來營造人心思定、人心思安的社會氛圍。
經過
康熙五十一年(1712年),清政府規定以康熙五十年(1711年)的人丁數作為征收丁稅的固定數,以後“滋生人丁,永不加賦”,廢除了新生人口的人頭稅。
雍正元年(1723年)開始普遍推行“攤丁入畝”,把固定下來的丁稅平均攤入田賦中,征收統一的地丁銀,不再以人為對象征收丁稅。
内容
将丁銀攤入田賦征收,廢除了以前的“人頭稅”。
政府放松對戶籍的控制,農民和手工業者從而可以自由遷徙,出賣勞動力。
各省地方政府,查清各處地畝多少,按畝均攤稅賦。
其派丁多者,必其田多者也,其派丁少者,亦必有田者也。
結果
雍正皇帝實行攤丁入畝的稅制改革,丁銀與田賦以田畝多少為征收依據,減輕了無地、少地農民的負擔。這樣的改革有助于緩和社會矛盾、釋放社會活力、促進生産發展。
影響
積極
攤丁入畝結束了地、戶、丁等賦役混亂的現象,完成了人頭稅并入财産稅的過程,徹底廢除了自西漢以來的人頭稅;由于征稅的對象是土地,政府放松了對戶籍的控制,增加了大量可以自由流動的勞動力,對活躍商品經濟起來推動作用;無地少地的農民擺脫了丁役負擔,不再被強制束縛在土地上,進一步松弛了農民對封建國家的人身依附關系,對當時的社會經濟,特别是對資本主義萌芽的發展,起到了積極作用。
攤丁入畝,按地畝之多少,定納稅之數目。地多者多納,地少者少納,無地者不納。這項措施有利于貧民而不利于官紳地主。不知給多少窮人卸下了沉重的枷鎖,鏟除了多少官員的搖錢樹。
評價
浙江《嘉興府志》評價說:“田畝起丁,田多則丁多,田少則丁少,計畝科算,無從欺隐,其利一,民間無包賠之苦,其利二,編審之年,照例造冊,無須再加稽核,其利三;各完各田之丁,無不能上下其手,其利四。”到雍正末年,國家庫存銀兩由康熙末年的800萬兩增加到6000多萬兩。全國人口更是由順治十八年(1661年)的1913萬人猛增到乾隆五十五年(1790年)的3.01多億人。中國封建社會由此出現了最後一次盛世——“康乾盛世”。
乾隆《濟甯州志》在評論“攤丁入地”的意義時說:“濟之改九則即三等九則制行條鞭已百年矣。……然時役在賦中,時或役在賦外。《會典》雲:直省丁徭有分三等九則者,有一條鞭者,有丁随甲派者,有丁從丁派者,一省之内,則例各殊。……至此始歸劃一,從古未有之善政也。”
中紀委刊文:實行“攤丁入畝”之後,土地多的多交,土地少的少交,沒土地的不交,不知給多少窮人卸下了沉重的枷鎖,鏟除了多少官員的搖錢樹。對地主老财和貪官來說,這當然是“嚴苛”!
“攤丁入畝”政策有利于貧民而不利于地主,是我國賦稅史上的一項重大改革。緩和了社會矛盾,加強了封建統治,促進經濟發展和人民生活的輕微改善,具有一定的積極意義。
從社會發展的總趨勢看,攤丁入畝政策有明顯的局限性。它沒有消除反而加強了封建土地所有制,沒有也不可能消除社會中的階級矛盾。從根本上講,它維護的仍是統治階級的利益——長久統治,牢固統治的利益。它使封建統治更加牢固。事實上,攤丁入畝之所以能在一定程度上實行,首先是千百萬勞動人民反抗賦役不均所進行的激烈鬥争的結果;雖然名義上陸續在各省實行,但不可能持久認真地貫徹執行。