解讀
1990年實施的《中華人民共和國行政訴訟法》（以下稱行訴訟法）對行政訴訟證據制度作了開創性的規定。1999年發布的最高人民法院《關于執行若幹問題的解釋》對證據問題作了進一步的解釋，但兩者都隻有六條規定，在證據規定上過于簡單，不易操作，難以解決實踐中複雜的證據問題。最高人民法院為适應客觀形勢發展的需要，制定了最高人民法院《關于行政訴訟證據若幹問題的規定》（2002年7月24日公布，以下簡稱《規定》），這對于改善行政審判環境，完善行政訴訟制度，履行中國加人WTO後司法審查職能，實現行政審判的公正與效率，具有積極意義。
被告承擔舉證責任，原告僅承擔提供證據的責任
被告對作出的具體行政行為負有舉證責任，這是行政訴訟法早己确定的舉證規則。《規定》再次強調了舉證不能的後果，即被告不提供或無正當理由逾期提供的，視為被訴具體行政行為沒有相應證據。《規定》對舉證責任的規定最大的變數在于不再強調原告的舉證責任，而僅規定提供證據的責任。将原告提供證據證明被訴具體行政行為違法視為舉證權利。特别是起訴被告不作為的案件，當行政機關否認受理過申請時如何處理，都作了具體規定。對原告提供證據責任的規定充分保護原告的訴權，具有重大意義。
原告、第三人提供證據或被告舉證受時限限制
按照規定，原告或者第三人應當在開庭審理前或者人民法院指定的交換證據之日提供證據，被告應當在收到起訴狀副本之日起10日内提供全部證據和所依據的規範性文件。在行政訴訟法中規定舉證時限主要基于以下幾個理由：一是如果不作規定，不利于提高行政審判的效率；二是根據庭審制度改革經驗，對于有些案件，在開庭前合議庭要組織交換證據清單，如果行政機關遲遲不提交，不利于當事人各方在訴訟中進行平等的攻擊和防衛。
被告及其訴訟代理人取證受限制
按照規定，在訴訟過程中，被告及其訴訟代理人不得自行向原告、第三人和證人收集證據。這是因為根據實施行政行為的程序，行政機關應當先取證、後裁決。在訴訟中，被告應當已經具備了作出裁決的證據和依據，否則其在程序上已經違法。如果允許被告在訴訟中可以自由取證，則不利于督促行政機關遵循先取證、後裁決的規則。行政訴訟法沒有規定在訴訟過程中，被告的訴訟代理人也不得自行向原告收集證據，易使被告鑽空子。規定不得“自行”取證，主要是強調經法院準許。
實行庭前證據交換制度
證據交換是指在人民法院的組織下，當事人之間将各自持有的證據與對方進行交換。它是審前程序的重心，其目的是在庭審前固定争點和證據，以保障開庭審理的順利進行。通過證據開示、交換，被告可以決定是否需要向人民法院提出申請補充或收集反駁證據，從而保證程序公平和訴訟效率。同時，規定當事人在庭前證據交換過程中沒有争議并記錄在卷的證據，經審判人員在庭審中說明後，可以作為認定案件事實的依據，有利于提高訴訟效率。
強化被告到庭應訴
在行政訴訟中，被告不出庭，一方面會損害人民法院的司法權威，另一方面，不利于行政機關特别是行政首腦總結經驗，吸取教訓，提高行政執法水平。因此，強調被告必須出庭，無疑意義重大。所以，規定經合法傳喚，因被告無正當理由拒不到庭而需要依法缺席判決的，被告提供的證據不能作為定案的依據。這樣可以有效地制約行政機關，促使其出庭應訴。
證人作證制度的完善
證人作證制度的完善主要體現在三個方面：
一是強調證人出庭作證義務。證人不出庭而以書面證言的方式對案件事實加以證明的做法，由于無法對證人進行有效的詢問，導緻證據的采信存在重大危險。規定在證據的證明效力上，出庭作證的證人證言優于未出庭作證的證人證言，也有利于促使證人出庭作證。規定證人及其近親屬的人身和财産安全受法律保護，也使證人出庭作證制度更趨完善。
二是允許原告或者第三人要求相關行政執法人員作為證人出庭作證。在總國，由于證人制度的不完善，證人出庭率低的現象一直得不到改變。行政機關和行政機關工作人員放不下“官架子”，不願出庭。就形式而言，規定行政執法人員以證人身份出庭，有助于執法觀念的改變，樹立司法權威。從内容上說，行政執法人員就事實問題出庭出證，更容易查清案件事實。實際上，在其他大多數國家，除了法官以外，其他人作為證人出庭作證并不存在限制。在理念上，也不認為其他人包括行政官員、警察等以證人身份出庭存在什麼障礙。
三是增設專家輔助人。專家輔助人的增設，使得當事人在行政訴訟中遇到專業性問題，可以請專家到法庭作證或接受質詢，以更好地維護自己的正當權益。
确立完整的認證規則體系
認證規則體系的完整确立主要體現在以下幾個方面：
一是法官自由心證的引入。《規定》合理地借鑒現代自由心證理論的成果和有益經驗，規範了法官審判判斷證據的規則及其限制。這種在獨立、自由的基礎上形成的内心确信，便成為法官作出裁判的基礎。
二是确立非法證據排除規則。證據的排除規則來源于英美法系，它是針對那些與案件事實具有關聯，本應加以使用的證據，因基于人權保障或其他政策考慮，或者為防止不可靠的證人與誤導的證言，明确規定将其加以排除的證據規則。《規定》對不能作為定案根據的證據作了列舉和歸納，是對認證制度的完善。
三是确立案卷外證據排除規則。規定被告在行政程序中依照法定程序要求原告提供證據，原告依法應當提供而拒不提供，又在訴訟程序中提出證據的，人民法院一般不予采納。
四是确立推定規則，即妨礙舉證的推定，規定原告确有證據證明被告持有的證據對原告有利，被告無正當事由拒不提供的，可以推定原告的主張成立。
五是确立最佳證據規則，即規定證明同一事實的數個證據，其證明效力如何認定。
舉證規則
行政訴訟舉證規則
現代法學中有關舉證責任分配的學說林立，德國民訴法學家羅森伯格的法律要件說中的特别要件說，對中國行政訴訟舉證責任的分配有可借鑒之處。特别要件說把實體法上有關權利發生、變更或消滅分為特别要件與一般要件。認為主張法律關系的當事人就該法律關系發生、變更、消滅的特别要件的事實存在負舉證責任，而關于該法律關系發生、變更、消滅的一般要件不負舉證責任。如果對方當事人主張法律關系發生、變更、消滅的一般要件欠缺的，由該方當事人負舉證責任等。行政法律關系是行政機關與行政相對人之間權利發生、變更或消滅的法律關系。從這點看，特别要件說對确立行政訴訟證據規則，應該是很有啟發。但是，特别要件說也存有缺陷，如比較拘泥于法律條文對權利規定的形式要件，而無法顧及這種形式上的硬性責任分配是否完全能體現法律對公平或權利救濟上的價值因素。因此，在立法中，應考慮到一些特殊規則的采用．即舉證責任的倒置規範。中國行政訴訟舉證規則可分為一般規則、特殊規則及經驗規則。
(一)一般規則
根據行政訴訟法及相關司法解釋的有關規定，行政訴訟舉證的一般規則可确定為“誰主張，誰舉證”。其理由如下：
1、行政案件立案前，行政相對人應當承擔證明其符合一定程序要件的舉證責任。否則，就不能進入以後的訴訟程序。根據《解釋》第27條的規定，原告承擔證明起訴符合法定條件的舉證責任(但被告認為原告起訴超過起訴期限的除外)。具體來講，行政相對人起訴時應對以下事項負舉證責任：(1)證明具體行政行為存在。具體行政行為具有書面形式的，行政相對人應在起訴時向法院提交正本或複制件；具體行政行為是口頭形式的，則應在起訴時向法院提交證人證言、視聽資料等證據。(2)提供具體行政行為侵犯其合法權益的證據(事實根據)，以支持其主張；(3）被告明确且适格；(4)案件屬于人民法院受案範圍和受訴人民法院管轄；(5)如果法律、法規規定行政複議前置，則應當提供已申請複議及複議情況的證據。
2、行政訴訟法第32條規定了被告必須就其“作出”的具體行政行為承擔舉證責任，但行政訴訟還可以由行政機關的“不作為”引起，所以《解釋》第27條規定；原告在起訴被告不作為的案件中，承擔證明其提出申請的事實的舉證責任。人民法院審理不作為行政案件是審查行政相對人的适法行為，若是行為合法，行政機關不作為，則人民法院可判決行政機關限期作為；若行為無效，不發生行政法律效力，人民法院則可判決駁回原告的訴訟請求。因此，由于不作為行政案件的特殊性，應當實行行政相對人負舉證責任的規則，即行政相對人必須提供能夠證明自己主張成立的全部證據。如果證據不充分，則可能承擔敗訴的法律後果。行政相對人為了勝訴，應當積極主動提供證據，并運用證據證明自己的行為合法有效。
3、行政賠償訴訟中，原告應就其主張提供充足證據。行政賠償訴訟不同于一般的行政訴訟，雙方當事人之間已不是具體行政行為的合法性之争，而主要是行政賠償問題。解決該問題，既要适用國家賠償法、行政訴訟法的有關規定，又要适用民法的有關規定，因此，在确定損害的存在與否以及損害的範圍和程度時，應當是“誰主張，誰舉證”。原告請求行政機關賠償損失的，應舉出證據證明以下事項：(1)損害事實的存在(2）受損害的程度，即具體損失的數額及計算；(3)受損害的事實與被告的具體行政行為有因果關系；(4)是在法定期限提起賠償訴訟；(5)單
獨提起賠償訴訟的，已經過行政機關先處理。行政賠償訴訟中，被告一般不負舉證責任，隻是在針對原告提出的主張和事實根據進行答辯提出反駁時，才應舉出相應證據加以證明。根據《解釋》第27條的規定，原告在一并提起的賠償訴訟中，承擔證明因受訴行為侵害而造成損失的事實。
4、行政訴訟中，在被告為其具體行政行為是否合法舉證達到一定程度之後，原告還是要負擔一定的舉證責任。原告對被告在答辯狀中舉出并在答辯期内提交的證據，應當進行反駁并提供相應證據證明，以便在庭審中引起法庭對具體行政行為合法性的懷疑，否則，有可能導緻敗訴的法律後果。此外，行政訴訟法第34條規定：“人民法院有權要求當事人提供或補充證據。”當人民法院向原告提出這一要求時，原告應進一步提供或補充證據，如果不提供或補充證據，也有可能導緻敗訴。
綜上所述，舉證責任的實質是一種敗訴風險的負擔，即如果舉證責任承擔者不能提供證據證明自己的主張，則可能承擔敗訴的風險。在确定舉證責任時，公平價值觀應是必須考慮的因素。因為，任何訴訟活動追求的都是公平，無論就其終極的目标，還是訴訟過程中，都應當體現公平。民事訴訟中的舉證規則“誰主張，誰舉證”就是公平價值觀的具體體現。這樣一種證據規則，對行政訴訟而言，同樣适用。在行政訴訟中，完全由被告行政機關來承擔舉證責任是有失公平的。從行政訴訟的邏輯序看，也不能排除行政相對人即原告的舉證責任。行政相對人在向人民法院提出請求保護其權益的主張時，就必然要承擔相應的舉證責任。可見，行政訴訟舉證的一般規則應當确定為“誰主張，誰舉證”。
(二)舉證特殊規則
行政訴訟法第32條規定：“被告對作出的具體行政行為負有舉證責任，應當提供作出該具體行政行為的證據和所依據的規範性文件。”同時《解釋》第26條也規定：在行政訴訟中，被告對其作出的具體行政行為承擔舉證責任，被告應當在收到起訴狀副本之日起10日内提交答辯狀，并提供作出具體行政行為時的證據、依據；被告不提供或者無正當理由逾期提供的，應當認定該具體行政行為沒有證據、依據。可見，在行政訴訟中，舉證特殊規則是指舉證責任的倒置，即被告承擔明确具體且限時的舉證責任；行政訴訟法規定這一舉證規則主要是基于以下理由：其一，由于在行政法律關系中，行政機關和行政相對人處于不平等的地位，它們之間是一種管理與被管理的關系。行政法律關系的産生基于行政機關單方面的行為。行政機關作出某一具體行政行為，一要有事實根據，二要有法律、法規規範性文件作依據。因此，在審查具體行政行為是否合法時，理所當然應由行政機關承擔舉證責任，提供作出該具體行政行為的證據及依據的規範性文件。行政機關作出具體行政行為時，應當遵循“先取證，後裁決”的法定程序規則，否則就是程序違法或濫用職權。進入行政訴訟程序之後，如果行政機關在法定期限内舉不出證據，便說明其已經違反了法定行政程序規則，已經違法，理應由其承擔敗訴責任；其二，從功利的角度，讓被告承擔舉證責任，有利于促使行政機關依法行政，減少或避免違法具體行政行為的發生，使行政機關作出具體行政行為時必須做到證據确鑿充分，否則必将導緻被訴且敗訴的法律後果。
在行政訴訟中，對被告所負的舉證責任，應當明确以下兩點：一是所舉證據是在行政訴訟程序中取得的證據。這是行政機關“先取證，後裁決”程序規則的要求。由于行政機關在行政訴訟中提供的證據也是其作出具體行政行為的依據，因此，行政訴訟法第33務規定：“在訴訟過程中，被告不得自行向原告和證人收集證據。”當然，人民法院要求當事人提供或補充證據的除外。如《解釋》第28條規定：有下列情形之一的，被告經人民法院準許可以補充相關的證據：（一）被告在作出具體行政行為時已經收集證據，但因不可抗力等正當事由不能提供的；（二）原告或者第三人在訴訟過程中，提出了其在被告實施行政行為過程中沒有提出的反駁理由或者證據的。”二是被告舉證的範圍應限于有關具體行政行為是否合法的問題。包括作出具體行政行為有關的書證、物證、證人證言、當事人的陳述等；屬專門性問題，應提供鑒定結論；屬現場處理的，應當提供現場筆錄；屬不作為行為的，應當提供不作為合法的證據等。
(三)經驗規則
在确定行政訴訟舉證規則時，不應忽略經驗規則的适用。所謂經驗規則是指法官根據社會公衆所普遍認知和接受的經驗知識及其自身的閱曆等在法定舉證責任分配規則之外确定當事人舉證責任的一種規則。這在案件事實不明，且法律對當事人舉證責任無明文規定，或雖有規定但不明确時，法官可借助經驗規則将舉證責任在當事人之間合理分配。比如“蓋然性說”将人類生活經驗及事實發生的概率高低适用于待證事實不明、法律對舉證責任又無規定之時。認為凡事實發生蓋然性高的；主張該事實發生的當事人不負舉證責任，對方當事人由就該事實不發生負舉證責任。因為在事實不明而當事人又無法舉證時，法院認定蓋然性高的事實發生，這較認定蓋然性低的事實不發生，更能接近事實。
取證規則
根據行政訴訟法的規定，人民法院為了審查具體行政行為的合法性，有權向有關行政機關以及其他組織、公民調取證據。這既是人民法院的權限，也是人民法院的責任。但是在行政訴訟中，人民法院并不需要象在民事訴訟中一樣，去全面、客觀地收集和調查證據，人民法院既有權調查證據，也要注意充分調動訴訟參與人提供證據的積極性。《解釋》第29條明确規定：‘有下列情形之一的；人民法院有權調取證據：（一）原告或者第三人及其訴訟代理人提供了證據線索，但無法自行收集而申請人民法院調取的；（二）當事人應當提供而無法提供原件或者原物的，這是行政訴訟中人民法院的取證規則。
行政訴訟中的取證是一項重要的訴訟活動，對人民法院正确，及時處理案件很有意義。取證除符合上述規定中的情形外，還應當注意以下幾點：
1、取證必須依照法定程序進行。如行政訴訟法規定，在訴訟過程中，人民法院對專門性問題需要鑒定的，應當交由法定鑒定部門鑒定，沒有法定鑒定部門的，由人民法院指定的鑒定部門鑒定。
2、取證應迅速、及時，以取得充分而确定的證據。這樣有利于準确及時地查明案件事實。
3、在必要時，人民法院可根據行政訴訟法第36條的規定，依職權主動采取證據保全。在訴訟進行中，如果人民法院發現存在證據可能滅失或以後難以取得的情況，應主動采取措施，對有關證據進行保全。
4、在審查行政處罰是否顯失公正這一涉及具體行政行為的适當和合理性問題時，由于被告可以不就具體行政行為是否合理舉證，人民法院在原告舉證不力，又不宜簡單駁回原告訴訟請求的時候，人民法院也可主動取證。
質證規則
《解釋》第31條第(1)項規定：“未經法庭質證的證據不能作為人民法院裁判的根據。”因此，質證應是行政訴訟的必經程序，是人民法院審查、核實當事人所舉證據的主要方法。質證主要是指在庭審中，當事人相互就對方提供的證據的客觀性、相關性和合法性進行充分質對、辯駁；以便法庭對所有證據進行審核和認定。但是，有關行政訴訟質證規則的現有法律規定比較籠統，本文認為，行政訴訟中的質證應當遵循以下規則：
(一)開庭質證，應當充分展示當事人所舉征據。如對物證，必須交當事人當庭辨認；出示書證，應當盡可能出示原件，不能提供原件而提供複制件的，應當說明複制件的真實合法性；若證人出庭作證，應允許另一方當事人充分詢問。若證人不出庭作證，宣讀證人證言應準确完整；視聽資料要完整，且應當庭播放；鑒定結論、勘驗筆錄、現場筆錄等的副本或複印件應交送各方當事人；對法院調查取得的證據，也應由法庭宣讀，由當事人進行質證。這樣，使當事人能夠充分地對證據提出質詢，對證據效力提出看法，以便法庭對證據去僞存真。
(二)質證應進行充分的質對、辯駁。應當允許當事人互相發問、向證人或鑒定人發問。原告應對被告提供的證明被訴具體行政行為合法的事實根據、法律依據等進行一一質對。被告應針對為支持其訴訟請求而提出的證據進行辯駁。同時，原、被告或第三人也有權對法院調查取得的證據以及經法院委托作出的鑒定結論等證據提出質證意見，還可申請重新鑒定。并且經人民法院準許重新鑒定的結論，應再次開庭質證，當事人可就證據的證明力進行充分辯論。
（三）質征應在法官的指導下進行。行政訴訟中，法官加強對質證活動的指導非常必要。在庭審過程中，法官要指導當事人特别是原告緊緊圍繞證據與被訴具體行政行為的合法性及其訴訟請求的關系進行質證，并應當指出當事人之間争議的焦點：采取一事一證一質或其他方式循序進行，以提高質證的效率、保證質證的效果。
認證規則
行政訴訟法第31條規定：“證據經法庭審查屬實，才能作為定案的證據。”這表明行政訴訟證據必須經過舉證、質證等程序，并經法庭審查認定即認證，才能據以認定案件事實。所謂行政訴訟的認證，是指人民法院在庭審中對當事人所舉證據在充分質證的基礎上，就所有證據的客觀性、關聯性及合法性進行綜合審查判斷，并當庭或庭後決定是否作為定案證據的司法活動。這是人民法院行使行政案件審判權的直接體現，是法官在舉證、取證并質證的基礎上進行的一種理性思維活動。該思維活動既是對各個證據的審查判斷，也是運用概念、判斷和推理對整個案件中所有證據進行綜合性的審查判斷。随着行政審判方式改革的深入，為了落實公開審判制度，人民法院應将審判工作的重點轉移到法庭上來，而庭審活動的核心就是當事人在法庭上的舉證、質證以及法官的認證，其中重點中的重點是法庭上的認證，這也是改革中的難點。那麼行政訴訟中的認證應當遵循什麼規則，現有行政訴訟法律中對行政訴訟的認證規則無明确、系統的規定，但從行政訴訟法及其相關司法解釋、審判實踐中的一些做法以及最高法院關于民事經濟審判方式改革的有關規定來看，對行政訴訟認證規則可作以下思考和研究：
(一)關于行政訴訟征據的采用标準和采信标準
人民法院在行政審判方式改革中，探索出了一些很好的經驗，如“一證、一舉、一質、一認”等。但在實際操作中，法官在認證過程中，往往會感到一定的困難，因為行政訴訟證據比較複雜，法庭對一個或一組證據分别舉證、質證并認證後，會出現所認證據之間存在矛盾的情況，如果對己認證據又予以否定，則影響庭審的嚴肅性及法官的權威性。這涉及到法官在法庭上對行政訴訟證據的認證标準，是采用标準，還是采信标準?有學者認為應當是采用标準。本文同意這一觀點。所謂證據的采用标準，指證據的可采性、适格性，就是說如果當事人提交的證據符合法律對證據的基本要求。就可以被采用為證明活動的證據。決定一個證據能否被采用所依據的是證據法的一般原理和規則，如客觀規則、關聯性規則、合法性規則等。而采信标準則是指證據能夠作為确定案件真實的證據，是決定已采用的證據的證明價值的标準。采用标準并不等于采信标準，換言之，采用的證據不一定都是可采信的證據，适格的證據不—定都可作為定案根據的證據。
（二）采用證據規則
1、客觀性規則。行政糾紛的産生一定是基于一定時空條件下的客觀事實，它必然會留下痕迹，引起一些變化。如行政處罰決定的作出，處罰決定書即是書證等。那麼存于外界并能據以查明案件真實情況的證據，其本質屬性應是客觀性，這也是行政訴訟中法官決定是否采用證據的一條規則。
2、關聯性規則。證據的關聯性又稱相關性，是指證據反映的事實必須與案件事實之間存在客觀聯系。客觀事實多種多樣，但不是所有的事實都是特定行政案件的證據，隻有與案件事實有内在聯系的證據才能被采用。法官應從客觀的角度，認識、把握訴訟證據的關聯性，明确證據的方向，以便查清案件事實。
3、合法性規則。指法官采用某一證據，該證據應當符合法律規定的條件。即該證據應符合法定的形式，并且該證據的取得應符合法定的程序，以非法手段獲取的證據不能被采用。
4、傳來證據采用規則。以案件是否直接來源于案件事實為标準，将證據分為原始證據和傳來證據。原始證據一般直接來源于案件事實，傳來證據則是從原始證據中派生出來的。傳來證據在轉述、複制的過程中，可能被有意或無意地增删。因此，在行政訴訟中，對傳來證據進行認證時，必須查明傳來證據的來源，審查其在輾轉的過程中有無問題，與案件事實有無聯系，如無法确定其來源，則不能采用。傳來證據雖相對原始證據不太可靠，但其對案件事實仍具有一定證明作用。比如在無法取得原始證據時，在一定條件下傳來證據可代替原始證據确定案件事實。
5、間接證據采用規則。根據證據與案件主要事實的關系，證據可分為直接證據和間接證據。凡是能夠直接單獨證明案件主要事實的證據就是直接證據。凡是不能單獨直接證明案件主要事實，而必須與其他證據聯系在一起才能證明案件主要事實的證據就是間接證據。行政訴訟中，采用間接證據應注意：(1)間接證據必須真實；(2)間接證據必須與案件事實之間存在客觀的聯系；(3)間接證據之間不應有矛盾，必須形成一個完整的證據鎖鍊，排除其他可能性，得出的結論是唯一的。符合上述條件的間接證據是可采用的。
(三)采信證據規則
1、證明标準規則。證明标準即證明要求；明确證明标準，有助于法官按法定要求完成證明的任務，有助于正确、及時地審理行政案件。一般說來，行政訴訟證明标準應同于民事訴訟、刑事訴訟，即要求證據确實、充分。但是，根據行政訴訟法第32條規定，對于被訴的具體行政行為，應當由被告承擔舉證責任。如果被告不能以足夠的證據證明其具體行政行為的合法性，法院也不能收集到必要的證據證明案件的真實情況，這樣按照“确實、充分”的證據标準，證明任務就無法完成，案件也無法審結。但是依行政訴訟法有關舉證責任分配的規定，法院可判決被告敗訴。可見，行政訴訟的證明标準不是必須達到絕對的客觀真實，而隻是一種法律真實。當證明的主體對案件事實的認定隻要符合實體法和程序法的有關規定，從法律的角度達到了真實的程度，就應當認為達到了證明的标準。
2、證據排除規則。(1)根據《解釋》第30條的規定：對被告及其訴訟代理人在作出具體行政行為後自行收集的證據，以及被告嚴重違反法定程序收集的其他證據不能作為認定被訴具體行政行為合法的證據。(2)根據《解釋》第31條的規定，複議機關在複議過程中收集和補充的證據，不能作為人民法院維持原具體行政行為的根據；被告在一審過程中沒有提交的證據，不能作為二審法院撤銷或者變更一審裁判的根據。
3、具體采信規則。(1）一方當事人提出的證據，對方當事人認可或不予反駁的，法庭可予采信；(2)雙方當事人對同一事實分别舉出相反的證據，但均無足夠理由否定對方的證據，法庭應分别審查當事人的證據，并結合其他證據決定是采信；(3)法庭就針對某一案件事實的所有證據，應綜合起來進行審查判斷，所采信的證據的證明方向應是一緻，共同指向同一事實，反之就不能采信；(4)對經過舉證、質證并當庭采用的證據，如果能夠當庭采信的，可以當庭采信；當庭不能采信的，可以在休庭合議後再決定是否采信。
價值取向
行政訴訟法證據規則的價值取向：
舉證、質證和認證是行政訴訟中緊密相聯、不能缺少的重要環節，已在立法和行政審判實踐中得到充分認可和驗證。做好這一環節的工作，對于充分有效地利用好證據查明案件事實，從而對行政案件作出正确及時的處理，具有關鍵性的作用。然而，若沒有一套科學有效的證據規則作保障，舉證、質證及認證工作即有失統一性、難免随意性，質量難以保證當屬情理中事。《行政證據問題規定》出台後，與《行政訴訟法》及《若幹解釋》關于“證據”的規定相呼應交融，使行政訴訟證據規則應運而生。《行政訴訟法》的立法宗旨為：“保證人民法院正确及時審理行政案件，……”。其内涵要求之一即為依法查明和準确認定案件事實，這是實現行政審判公正與效率的一項重要基礎；《行政證據問題規定》秉承《行政訴訟法》之立法宗旨，強調制定該司法解釋的目的在于，準确認定案件事實，公正、及時地審理行政案件；由此不難得出結論，行政訴訟證據規則以其實在而又具體的規定充分體現了上述價值取向，即保障當事人正确規範地行使訴訟權利，保證人民法院準确認定案件事實，公正、高效地處理行政争議。通覽《行政證據問題規定》之具體内容和精神體現，行政訴訟證據規則的價值取向主要有：
（一）強調審判人員在訴訟中的中立地位和主持作用
根據《行政訴訟法》之立法精神，行政審判庭和行政審判人員作為行政案件的具體承辦者，應遵循“以事實為根據，以法律為準繩”的原則，在訴訟中堅持保持中立的地位并積極發揮主持作用，通過有效指揮舉證、質證，并準确的認證來認定事實，适用法律，而對案件作出裁判。從行政訴訟證據規則的主要内容來看，它體現了“當事人主義為主，人民法院職權主義為輔”的原則和精神。在證據問題上以當事主義為主，是說證據規則明确強調了案件證據主要來源于原告、被告及第三人的舉證，也就是說，舉證責任（或任務）主要由當事人來承擔和完成；以職權主義為輔（或是補充），是說證據規則對人民法院依職權調取證據的條件和範圍作了限制性規定，人民法院在行政訴訟中一般不依職權主動調取證據，隻是根據原告或第三人符合規定的申請或者是在某些特殊情況下，才依職權調取證據作為補充。如此以來，既充分尊重了當事人的訴訟權利，又防止人民法院因職權主義色彩過濃，過多地幹預甚至是代替當事人的舉證行為，避免形成偏袒某方當事人之嫌和不良後果，影響行政訴訟裁判的公正性。
（二）凸現當事人訴訟法律地位實質上的平等
行政法律關系的重要特征之一為：一方系國家行政機關，代表國家行使行政權力，處于領導者或管理者的地位；另一方是作為行政管理相對人的公民、法人或者其他組織，在履行法律義務時處于被領導或被管理的地位；雙方處于不平等的法律地位，但行政訴訟法律關系與之不同，強調當事人的法律地位平等。《行政訴訟法》第七條即規定：“當事人在行政訴訟中的法律地位平等。”但是，該法在規定“證據”問題時，并沒有體現出當事人在此方面的訴訟權利義務平等。《行政證據問題規定》充分考慮當事人在訴訟過程中的舉證、質證及認證方面存在現實差異等各種因素，對于舉證規則及舉證分配原則都作了規定，在遵守公平原則基礎上，明确了原、被告及第三人的舉證責任、具體情形、時間限制、收集補充證據等規則，特别是出于對行政機關往往處于優勢地位現狀的考慮，規則中為保障處于被動和弱勢地位的行為相對人的訴訟權利，重申和強調了被告負舉證責任的行政訴訟原則，對被告的舉證期限及相關舉證行為進一步作了嚴格的限制；同時，從不同方面加強了對原告舉證權利的保護力度，從而在訴訟中為當事人共同搭起一個平台，使原告和被告的權利義務實現了實質性的法律上的平等，這是程序公正的重要體現，無疑對依法保護行政相對人的權益具有十分積極的作用。
（三）推動符合現代法治和正當程序的理念在司法審查中逐步确立
現代法治國家在确立正當程序的理念方面，基本都崇尚合法、公正、公開、平等、權利、義務、效率、效果等内容；具體到證據規則上，大都對舉證的告知、直接言辭、質辯和以證據為根據等予以确認和推行。中國加入WTO後，将全面履行其規則，其多部法律文件對國際貿易行政案件證據的要求作了明确規定，體現了證據規則的國際化标準。《行政證據問題規定》以其時代性、前瞻性的内容和特點，從各個方面體現了現代法治及正當程序的理念和精神。具體而言，《行政證據問題規定》中明确規定了有關證據、對當事的收集補充證據等申請在規定期間内予以答複和告知舉證範圍、舉證期限和逾期提供證據的法律後果等内容，這都體現了履行告知義務和保護知情權的精神；對舉證、質證和認證問題的有關例外性規定，則體現了公開、公正原則；對排除非法證據的有關規定，體現了合法性和維護正當合法權益的原則；規定證據應當在法庭上出示，并經庭審質證，否則不能作為定案的依據，則體現了直接言辭和透明度原則；等等。所有這些，為承擔司法審查職責奠定了證據制度基礎，為推動上述理念在行政訴訟中的逐步确立打下了輔射性的基礎。
四）突破行政審判制度中證據規則長期不完善的瓶頸
長期以來，由于沒有一套系統完整、切實可行的行政訴訟證據規則，在很大程度上制約了行政審判實踐工作的有效發展；證據規則問題一度成為行政審判制度完善和發展的瓶頸問題之一。2002年，最高人民法院在總結十多年行政審判工作經驗的基礎上，參照國外相對成熟的證據規則，以司法解釋的形式出台了《行政證據問題規定》。該規定不僅形成了證據規則，有效解決了證據制度不完善這一行政訴訟中的突出問題，進一步完善了行政訴訟證據制度；同時，也從一定意義上豐富和完善了行政審判制度。反觀該規定的有關内容，通過對《行政訴訟法》、《若幹解釋》等有關行政訴訟法律規定的解釋和細化，更加明晰了當事人的舉證、質證問題及審判人員認證問題，使當事人對案件事實的認定更清楚，對裁判結果更服氣，從而更加有利于實現保證人民法院正确、及時審理行政案件，保護公民、法人和其他組織的合法權益，維護和監督行政機關依法行使行政職權的行政訴訟目的。
（五）促進對行政機關依法行使行政職權的維護和監督
中國《行政訴訟法》的一項重要目的就是，依法維護和監督行政機關依法行使職權。人民法院通過依法及時有效地開展行政審判工作，維護和監督行政機關依法行政，是促進行政機關積極提高依法管理水平、正确發揮職能作用的重要途徑。行政審判實踐中，應當通過行政訴訟，來不斷改善行政審判執法環境，并注重以此來加強對行政行為的訴訟保障，支持和促進依法行政。《行政證據問題規定》在規定中體現了這些指導思想。如，行政機關在其職權範圍内采取法律未禁止、沒有侵害當事人合法權益的方式收集的證據，不作為非法證據予以排除；又如，行政機關在行政程序中已依照法定程序要求原告提供證據，原告依法應當提供而拒不提供，而在訴訟程序中提供的證據，人民法院一般不予采納；等等。此類相關規定，都能促使行政機關提高依法行使行政職權意識，不斷規範行政（執法）行為，努力做到依法行政，增強行政管理工作的質量和效能。
（六）倡行行政訴訟程序的規範化
規範性，是行政訴訟程序的重要要求之一，該要求的目的在于限制或避免訴訟主體行使權利的随意性。行政訴訟中各訴訟主體行使涉及證據問題的行為概莫能外，即應強調規範，防止随意。行政訴訟證據規則中滲透着這種要求，并在此方面表現出其積極的價值。例如，《行政證據問題規定》對舉證事項、舉證期限、提供各類證據要求、申請重新鑒定的條件、勘驗筆錄的内容、證人作證、證據質證、不能作為定案依據的證據材料等問題都作了明确而又規範的規定，行政審判實踐中，無論是當事人，還是審判人員都應嚴格按照相關規定正确積極地行使權利（權力）、履行義務，不允許随意而行之。人民法院正是通過認真主持并與當事人一同積極落實證據規則中的這些規定，來實現維護正常訴訟程序、促使各訴訟主體按照證據規則行事，防止和限制其随意性，保證查明案件事實，從而實現訴訟目的的目的。
（七）注重顧及和強化提高行政訴訟效率
“公正與效率”是新世紀法院工作的主題，是司法工作的靈魂和生命；同時也是證據規則所追求的根本價值和目标。行政訴訟證據規則不僅要體現司法的公正，也應當盡顯司法的高效。《行政證據問題規定》從六個方面（具體内容前文已述）對行政訴訟證據問題，包括舉證、舉證的要求、質證、認證等各個環節的工作都作了明确具體的規定，使當事人也使審判人員詳細了解或掌握了有關規則和要求，非常有利于在訴訟中正确、及時地行使權利（權力）、履行義務，從而為及時處結案件打下良好的基礎；實踐表明，運用該證據規則審判案件，不論是訴訟
效率還是訴訟效果都比過去要快、要好。該規定還對告知期限、舉證期限、申請期限、對當事人申請調取證據申請的答複期限以及逾期的法律後果等作了具體規定，這些規定的落實，無疑能有效防止拖延訴訟現象，促使訴訟主體積極為其訴訟行為，實現舉證、質證和認證的全面快速對接，從而有效提高訴訟效率，實現行政審判的高效率。
（八）開辟行政審判方式改革的空間
行政審判是一項年輕的審判，與之相關的多項制度都有待完善。其中，行政審判方式更是需要不斷完善和發展的問題之一。然而，其發展必須有相應的依據，不能憑空随意而行。《行政訴訟問題規定》是落實《人民法院五年改革綱要》的産物，它順應了“建立符合行政訴訟特點的舉證、質證、認證規則”的建設性要求，并較好地完成了曆史使命。因此，該規定之中蘊含着改革的精神，内容既側重于審判工作實際，又有必要的前瞻性規定。針對有關證據規定的新内容、新要求，人民法院若要嚴格予以落實，并保證其質量、效率和效果，就必須對行政審判方式中的相關事宜作出相應調整、深化和改革，或予以廢棄，或進行修改，或作以補充，或重新确定。從這種意義上講，《行政證據問題規定》為行政審判方式改革有效進行提供了法律依據，并為其開辟出一片較大的發展空間。
