政策简介
2015年10月29日，中共全会公报允许普遍二孩政策：全面实施一对夫妇可生育两个孩子政策。全会公报指出：促进人口均衡发展。坚持计划生育的基本国策，完善人口发展战略。全面实施一对夫妇可生育两个孩子政策。提高生殖健康、妇幼保健、托幼等公共服务水平。党的十八届五中全会会议决定：坚持计划生育的基本国策，完善人口发展战略，全面实施一对夫妇可生育两个孩子政策。积极开展应对人口老龄化行动。这是继2013年十八届三中全会决定启动实施“单独二孩”政策之后的又一次人口政策调整。
历史背景
中国是世界上人口最多的国家，尽管自70年代初以来，中国实行计划生育的工作取得了很大成绩，但由于中国在50年代和1962～1972年间先后出现了两次生育高峰，使得中国人口快速增长的趋势始终没有改变。进入80年代后，人口增长的速度加快，每5～7年即可增长1亿人口，如此庞大的人口将给经济和社会的发展带来巨大压力。1982年十二大，计划生育被确定为基本国策。实行计划生育，严格控制人口增长，坚持优生优育，提高人口质量，直接关系到人民生活水平的进一步提高，也是造福子孙后代的百年大计。
实施原因
1、单独两孩实践遇冷生育率低到危险
单独二孩政策实施后，效果并不尽如人意。截至2014年12月，全国仅有不足100万对单独夫妇提出再生育申请，而此前的官方预计是每年增加200万人左右。中国目前的总和生育率只有1.4，远低于更替水平2.1，已经非常接近国际上公认的1.3的“低生育陷阱”。虽然也有专家表示中国已经进入“低生育率陷阱”没有根据，但不可否认的是：人口是一个国家竞争力的基本要素。没了人口红利，在竞争力上就少了一枚盾牌。
2、“银发危机”
从人口结构上看，现在中国的老年人口比例在不断上升，从2010年13.3%提高到2014年的15.5%。目前，中国已成为人口老龄化发展速度最快的国家之一，老人生活旅居问题也在不断凸显出来。据联合国统计，到本世纪中期，中国将有近5亿人口超过60岁，而这个数字将超过美国人口总数。这就提出了一个严肃的课题：出生率降低，年轻人越来越少，今后谁来工作、谁来纳税、谁来养活数以亿计的老年人？
3、“刘易斯拐点”隐忧
“刘易斯拐点”，即劳动力过剩向短缺的转折点，由诺贝尔经济学奖获得者威廉·阿瑟·刘易斯在1968年提出。它指的是在工业化进程中，随着农村富余劳动力向非农产业的逐步转移，农村富余劳动力逐渐减少，人口红利慢慢消失，最终枯竭。与“刘易斯拐点”相对应的是“人口红利”。从目前的现状来看，低生育率和老龄化是中国经济刘易斯拐点提前出现的关键诱因。改革开放以来，中国经济保持了高速的增长，大量的富余农村劳动力涌入城市，在催生经济快速发展的同时，也导致了目前农村问题频发。以“老弱病残”为主的农村人口结构已逐步凸显了农村经济的增长乏力。
4、“失独”社会之殇
近些年来，中国家庭规模不断缩小，从1982年的4.43人缩减至2010年的3.10人，独生子女家庭超过1.5亿户，家庭的生育、养老等基本功能有所弱化。许多独生子女面对沉重的养老负担，常感到有心无力、独木难支，而老人“失独”不仅是家庭灾难，也是社会之殇。2015年7月19日，杭州失独老夫妻在女儿去世百日祭双双自杀的消息令大家心痛不已，同时也不禁深思：中国第一代独生子女政策家庭逐渐步入老年，失独家庭成为一类社会创伤。失独家庭所经历的心理创伤、经济压力、医疗养老问题超过一般家庭丧子后承受的痛苦，而这份痛苦谁能解？
5、男女比例失衡
在重男轻女思想依然普遍和B超逐渐普及的情况下，可能促使男女出生比例节节升高，从1980年的107.4上升到2004年的121.1。虽然政府自2002年开始“治理”男女比例失调，也有不少人生育观念的改变，对男孩的偏好也可能进一步淡化但到2014年比例依然处于115.9的超高位。男女比例失调是性别偏好、生育数量限制和胎儿性别鉴定三个因素共同作用的结果，缺一不可。重男轻女的观念虽然已经淡化，但依然会长期存在；禁止胎儿性别鉴定技术也不可能完全有效。因此，要使男女比例恢复正常，有效的办法就是全面取消生育限制政策。
政策进程
以“单独二孩”政策的推出为参照系，全面放开二孩要落地，恐怕至少要经历4个关键程序：
第1关：中共中央的决定；
第2关：国务院制定调整意见，全国人大常委会批准；
第3关：各地实施方案报批；
第4关：地方人大修订计生条例。
国家卫计委下属的中国人口与发展研究中心主任姜卫平表示，全面落实该政策还需等待各地人大修改地方的法律之后，方可最终落地。
开放二孩要先修法
姜卫平透露，全面放开二孩的政策落实应该是参照“单独二孩”政策的实施。他强调，全面放开二孩依旧需要依法落实，首先有个修法的过程。2013年11月，十八届三中全会决定启动实施“单独二孩”政策。当年12月国务院就向全国人大常委会提交了“调整完善生育政策的议案”，12月末的全国人大常委会就通过中共中央、国务院印发的《关于调整完善生育政策的意见。该《意见》明确了各地落实“单独二孩”的实施方案。首先，各省（区市）的政府制定实施方案，接着报国务院主管部门（即国家卫计委）备案。之后，各省人大或其常委会修订地方性法规。
抢生属违法要罚款
根据我国《人口与计划生育法》，各省份计划生育的具体办法由省、自治区、直辖市人民代表大会或者其常务委员会规定。姜卫平介绍，国家仅对计划生育政策做出原则性的规定，而具体的生育政策在省级层面制定。中国正式启动“单独二孩”政策后，多地相应地修改了计划与生育条例。这导致了各地政策的落地出现了时间差。
如2014年1月，浙江、安徽、江西三省率先启动“单独二孩“政策，3月至6月多数省份集中实施，9月政策全面落地。地方政策的出台时间决定了新生儿的身份是否合法。对于政策落地之前“抢生”单独二孩者的处理，各地也有不同。此前媒体曾统计，江西、浙江、天津、北京、陕西、上海、四川、甘肃、重庆、广东、辽宁、湖南、云南、福建、内蒙古、黑龙江、贵州等17个省市自治区明确规定在政策落地之前“抢生”单独二孩者属违法，仍需按规定进行罚款。
名词解读
二孩不等于二胎
十八届五中全会公报提出：促进人口均衡发展，坚持计划生育的基本国策，完善人口发展战略，全面实施一对夫妇可生育两个孩子政策，积极开展应对人口老龄化行动。值得注意的是，此次全会公报允许一对夫妻生育两个孩子，也就是说，允许“二孩”而不是“二胎”，例如已经生育双胞胎的夫妻就不能再次生育。
专家分析
人口专家、福建省统计局普查中心副主任姚美雄也认为，放开“二孩”不会造成出生率的猛增和人口数量的剧烈反弹，是因为社会转型对生育起较大制约影响。从农业社会进入工业社会，生育率下降是个必然趋势。梁建章表示，从“单独二孩”政策实行一年多的实际效果来看，每年新增了几十万名新生儿。根据估算，目前中国20岁到40岁的育龄女性中，符合政策的可能有五六千万人。受全面二孩政策影响，未来每年平均新增的小孩规模预计将在250万左右。
人口学专家、美国霍普金斯大学生物统计学博士黄文政在接受媒体采访时表示，“全面二孩”每年带来的新增人口在300万-800万之间，估计中值为500万，生育高峰可能在2017年出现。南京大学社会学系教授陈友华则认为，政策实施带来的新增人口每年不会超过600万，而中国的出生人口总量不会超过2400万。梁建章则认为，目前中国20岁到40岁的育龄女性中，符合政策的可能有五六千万人。此前，全国约有1000多万育龄女性受益于“单独二孩”政策。梁建章表示，中国的生育率早已处于世界最低之列。根据中国的性别比和女性存活率，每对夫妻需要生育至少2.2个孩子才能维持人口的可持续繁衍。而与此同时，从2014至2024年，中国23至28岁的生育旺盛期女性数量将从7387万降至4116万。
政策影响
专家：全面放开二孩后每年或新增250万新生儿
人口专家、梁建章预测，该政策将影响到五千万对夫妇。他表示，调整人口政策的结果是中国每年新生儿数量的增加。
梁建章预测，目前中国20岁到40岁的育龄女性中，符合政策的可能有5000至6000千万人。此前，全国约有1000多万育龄女性受益于“单独二孩”政策。根据估算，未来每年平均新增的新生儿规模预计在250万左右。对于“全面二孩”放开后受影响的人群数量，亦有专家提出不同的数据。此前，南开大学人口与发展研究所教授原新在接受媒体采访时表示，全国符合再生育条件的夫妇有近一亿对。
经济社会
全面放开二孩政策的实施，将会对中国经济社会长远发展带来一定的积极影响，能够在一定程度上缓解劳动力问题。短期来看，生育率的提高会对资本市场相关领域的企业经营产生影响，并带来相关投资机会。从方正证券测算的数据来看，在放开二胎后未来4年内将最多新增加5212万左右个新生婴儿。而自第5年开始，每年新增新生婴儿数量为480万左右。以4000-5200万左右的保守数字作为假设，按16岁成年前城市农村平均抚养成本20万元粗略估算，二孩婴儿潮所蕴含的消费红利大约在每年1200亿元-1600亿元。
股市
“二孩”概念股已热炒，由于“二孩”概念股此前已经“预热”过，本地分析师建议股民保持冷静，不要盲目追高。近期，A股中的“二孩”概念股表现突出，以至于行情软件里专门设置了一个“婴童概念”的板块。其中的龙头股戴维医疗，从9月15日最低15.17元，到10月23日最高45.44元，个把月几乎涨了2倍。贝因美等也已翻番。第一创业证券武汉解放大道营业部高级投资顾问许新源说，市场前期已经对“二孩”概念股进行了集中炒作，此次“普遍二孩”政策落地，其刺激作用将大打折扣。从长远看，相关上市公司业绩有望逐步提升。但从短线看，主力可能会顺势兑现利润，建议投资者控制情绪，保持冷静，不要恋战或者追高。他同时指出，针对十三五规划的主题炒作会陆续展开，“二孩”概念只是一个预热。
楼市
一对夫妻可生两个孩子，会对楼市带来什么影响呢？中国指数研究院（华中）研究总监李国政认为，这一重大政策变化将改变人们购房预期，刺激大户型住房市场，改善性需求增长趋显。李国政说，以前放开“单独二孩”政策时，就有不少武汉家庭，为了迎接第二个宝宝，而换面积更大的房子。现在全面放开二孩，将使更多的家庭受益。加之武汉住宅市场仍以刚需为主，主要是年轻人购买作为婚房，考虑到未来可能会生第二个孩子，买90平米以下两房显然不够住，100平米三房将成为“刚需”。
湖北、湖南、河南等中部省份，本就是人口大省。一放开二孩政策，人口红利将延续，将支持武汉“刚需”房市发展。此外，人们已经形成的一些观念，将会逐渐改变。比如，90后不买房，因为父母双方两个家庭有多套房子。二孩政策放开，武汉市家庭人口结构将发生变化，改变人们对楼市的预期。
消费
二孩政策放开后，会对消费市场产生较大影响，而最直接的影响表现在母婴市场上。中国商业行业有跟风的习惯，预计母婴网站、母婴店铺、母婴品牌都会增加。二孩政策会导致新生儿数量增加，积累到一定程度就会出现人口年轻化，而消费的主力军从来就是年轻人，那么必然导致整个零售商业行业的结构性调整。从近期细节的方面而言，无论是产业投资还是资本投资都会大量涌入母婴市场，由于科技的进步和传播的发展，会出现更多的母婴工厂和品牌。
具体到超市业态而言，肯定会加重母婴及相关产业的比重，体验化和精准化营销将成为重点，母婴市场本来就是个精细化精准投放的市场，婴幼儿精细到天周月的市场细分，无论是食品还是用品都将会有更多的品类和品牌。超市的营销也会放在儿童体验方面，走差异化路线，做特色经营。
政策解读
实施全面两孩政策后，生育还要不要审批？
按照中央推进计划生育服务管理改革的部署，我们已经在全国实行了一孩生育登记。实施全面两孩政策后，我们将进一步改革完善计划生育服务管理，取消二孩审批，实行生育登记服务制度，准确掌握生育信息，重点加强优生优育、避孕节育、妇幼健康的咨询指导，落实免费的卫生计生服务项目。生育第二个孩子的夫妻，可到一方户口所在地或现居住地办理登记。具体登记办法由各省（区、市）制订。符合规定条件要求再生育的，仍需要按有关规定办理手续。卫生计生部门将进一步简化程序，做好服务，方便群众。
实施全面两孩政策后，如果自愿只生育一个孩子，能否享受独生子女父母的奖励优待？
实施全面两孩政策后，提倡按政策生育。对自愿生育一个孩子的夫妻，不再发放《独生子女父母光荣证》，不再享受独生子女父母奖励费等相关奖励优待政策。之前已经领取《独生子女父母光荣证》的，继续按规定的条件、标准、年限，享受各项计划生育奖励优待政策。已经领取《独生子女父母光荣证》要求再生育的，不再享受独生子女父母奖励优惠待遇，此前享受的不退还。特别需要指出的是，各地要积极采取措施，加大对有特殊困难的计划生育家庭的帮扶力度，切实解决他们在生活保障、养老照料、大病医疗、精神慰藉方面的困难和问题。
实施全面两孩政策，孕产妇特别是高龄孕产妇会增加，如何保障母婴安全？
据测算，符合全面两孩政策条件的妇女约60%在35岁以上。政策实施后，高龄孕产妇会明显增加，发生孕产期合并症、并发症的风险增大。为此，一要增加妇幼保健服务能力供给，加强技术人员的培训；二要做好分级诊疗，引导群众合理选择助产服务机构；三要加强咨询指导，增强孕产妇自我保健能力；四要完善危重孕产妇和新生儿转诊、会诊网络和机制，确保急救通道畅通。总之，要采取一切措施，确保母婴健康安全。
实施全面两孩政策后，为什么还要稳定基层计划生育工作网络和队伍？
王培安副主任：全面两孩政策关系到亿万家庭的幸福安康。要把这件好事办好，计划生育服务管理的任务不是减轻了，而是更重了，内容更丰富了，要求也更高了。既要帮助群众生好孩子，又要管控可能出现的风险。需要加强宣传引导，加强出生人口动态监测，引导群众合理安排生育，防止出生人口出现大幅波动。必须加强基层基础工作，稳定县乡计划生育行政管理、技术服务和群众工作队伍，保证各项服务管理工作落到实处。
孕妇产假——生育二孩产假能休多久？
记者了解到，孕妇产假主要由基础性产假和奖励性产假两部分组成。基础性产假为国务院2012年颁布的《女职工劳动保护特别规定》中明确的“女职工生育享受98天产假，难产的应增加产假15天”，奖励性产假包括晚育和独生子女增加的产假，这部分各地规定不尽相同。比如广东省规定，晚育产假可增加15天，独生子女可增加产假35天，一孩正常分娩产假能达148天。在湖北武汉，晚育产假可增加30天，领取《独生子女证》的增加产假15天，因此一孩正常产假为143天。
生育二孩能休多久？
不少地区将晚育范围确定为已婚妇女23岁（或24岁）怀孕生育第一个子女的为晚育，因此生育二孩不属于晚育范畴，相应晚育奖励的产假将无法享受。加上二孩不属于独生子女，相应增加的产假也无法享受，一般二孩产假就只有国务院相关规定中明确的98天。二孩在新《人口与计划生育法》颁布后出生为合法2015年11月5日，国家卫计委计划生育基层指导司司长杨文庄表示，只要二孩是在新修订的《人口与计划生育法》颁布后出生，就是符合政策的。
外媒评论
2015年10月30日，海外媒体普遍关注这一最新政策。中国开放二胎政策的一个国际化人口问题。日经中文网报道称，由于1979年开始实施的“独生子女政策”，近年来老龄化超预期加剧。中国政府认为扭曲的人口结构将招致劳动人口短缺和社会保障费增加，有可能成为中长期经济增长的绊脚石。中国共产党第18届五中全会通过的十三五规划草案中表示，全面实施一对夫妇可生育两个孩子政策，积极开展应对人口老龄化行动。
韩国《中央日报》刊发《中国全面允许一对夫妇生两个孩子，积极应对低出生率问题》。文中称中国共产党之所以选择废除人口控制政策，是因为此前虽从2013年11月开始允许一方是独生子女的夫妻生育二胎，但未能有效提高出生率。女性的社会活动日益频繁，双职工家庭越来越多，整个社会都出现了规避生育的现象。截至2014年年末，中国的总和出生率（平均每名女性一生预计生育的孩子数量）只有1.4名，几乎接近超低出生率的标准1.3名。
《华尔街日报》则指出：“中国政府的这一举动等于承认了中国当前面临着未来几十年劳动人口短缺的问题。”《纽约时报》评论称，虽然政策上放开了，但是年轻的夫妇是否愿意生二孩又是另一回事。伦敦大学亚非学院中国研究中心副主任刘捷玉也对BBC中文网表示，中国官方的这一宣布是意料中事。刘捷玉说，新的政策主要是针对城市人口，因为近年来农村人口已经实际上不受一胎政策的限制，故此新政策的影响范围也相对有限。
政策实施
2015年12月21日上午，十二届全国人大常委会第十八次会议初次审议了《人口与计划生育法修正案（草案）》。草案提出，本修正案自2016年1月1日起施行，这意味着，独生子女政策将在下周五正式宣告终结，强制避孕节育也将成为历史。值得注意的是，草案规定，提倡一对夫妻生育两个子女，生二孩可以延长假期，三胎超生仍要罚款，社会抚养费规定没变。
